El pacto fáustico de África con el Fondo Monetario Internacional

Una pesadilla que vuelve cada noche

Desde su creación en 1944, el FMI se enfocó principalmente en otorgar financiamiento a corto plazo para evitar que los países —especialmente en la Europa devastada por la guerra que iniciaba su reconstrucción— colapsaran bajo el peso de la crisis de balanza de pagos. Así lo ilustra el primer préstamo del FMI, de 25 millones de dólares a Francia en 1947, destinado a evitar una catastrófica devaluación del franco. No fue sino hasta después de 1952 cuando el FMI comenzó a considerar financiamiento a más largo plazo para el Tercer Mundo, aunque condicionándolo a ciertos cambios significativos en la orientación de sus políticas. Por ejemplo, a través del recién creado Acuerdo Stand-By (SBA por su sigla en inglés), la institución ofrecía financiamiento a corto y largo plazo si los países (del Tercer Mundo) reducían sus déficits presupuestarios (“consolidación fiscal”), controlaban la inflación (“ajustes monetarios”) e implementaban reformas estructurales como privatizaciones y creación de condiciones favorables al sector privado (“mejorar la competitividad”). El primer préstamo estructurado bajo este esquema fue a Chile en 1955 por 12,5 millones de dólares. Las exportaciones de cobre eran la principal fuente de ingresos de Chile, muy demandadas en aquellos años debido a la reconstrucción después de la Segunda Guerra Mundial. Chile pagó sin problemas este primer SBA, sentando el precedente para el FMI de exigir el pago y rechazar la estrategia de condonación de la deuda.¹

Las condiciones impuestas para obtener préstamos del FMI produjeron una reacción casi inmediata de poblaciones que se negaban a aceptar medidas de austeridad para pagar ellos mismos préstamos mal estructurados. Hubo protestas contra el FMI en Grecia (1953) y Argentina (1956), donde los gobiernos antepusieron sus relaciones con los acreedores occidentales y el FMI a las necesidades de su propio pueblo.

Es crucial comprender la política de este momento: mientras el FMI establecía un marco de políticas basado en condiciones para imponer la modernización del Tercer Mundo, aceptaba reglas más justas para aliados occidentales como la República Federal de Alemania. En el Acuerdo sobre la deuda externa alemana de febrero de 1953 se especificaba que Alemania debía ajustar sus deudas en su moneda nacional y se le prohibía utilizar más del 5% de sus ingresos por exportaciones para pagar su deuda. También se benefició de una tasa de interés preferencial limitada a un máximo del 5% (Gobierno del Reino Unido, 1959).

Para fines de la década de 1950, era evidente que la lógica política del FMI consistía en mantener a los países recién independizados —mayoritariamente del Sur Global— dentro de una estructura económica neocolonial. No podían hacer valer su soberanía y solo aquellos con lealtad al aparato de seguridad occidental recibirían flexibilidad en la aplicación de las reglas.

El FMI no tuvo un papel activo en el continente africano hasta que el proceso de descolonización se consolidó. En 1962, el primer SBA para un país africano fue un préstamo a Egipto. Le siguieron varios SBA, destinados principalmente a Estados del norte de África (Marruecos, 1963; Túnez, 1964; Argelia, 1966) y a los nuevos Estados independientes de Ghana (1966) y Kenia (1967). Kwame Nkrumah de Ghana se negó a tratar con el FMI, comprendiendo que interferiría con la soberanía nacional. Solo después del golpe de estado contra Nkrumah el nuevo gobierno militar acudió al FMI. Jomo Kenyatta, por su parte, solo recurrió al FMI porque Kenia había surgido del colonialismo mediante una guerra sangrienta y destructiva que arruinó su economía. Las enormes fluctuaciones en los precios del té y el café, principales exportaciones del país, agravaron una situación ya difícil. Ninguno de estos Estados se acercó al FMI con entusiasmo. Conocían sus problemas desde el principio. En su obra fundamental El neocolonialismo: última etapa del imperialismo (1965), Nkrumah describió la ayuda multilateral a través de organizaciones internacionales como el FMI como una trampa neocolonial. “Estas agencias tienen la costumbre”, escribió Nkrumah, “de obligar a los países solicitantes p a someterse a diversas condiciones ofensivas, como proporcionar información sobre sus economías, someter sus políticas y planes a revisión por parte del Banco Mundial, y aceptar la supervisión de la agencia sobre el uso de los préstamos” (1965: 188).

Debido a la falta de alternativas creíbles, en algunos casos los países africanos también han buscado ayuda a largo plazo para proyectos a gran escala del Banco Mundial y el FMI. Durante el período 1952-2023, casi la mitad de los compromisos del FMI fueron con países africanos, principalmente por la falta de alternativas continentales (African Future Policies Hub et al., 2024: 4). Para 2023, el Banco Africano de Desarrollo estimó que la deuda externa total del continente era de 1.152 billones de dólares, con pagos anuales por servicio de deuda de 163.000 millones (frente a 61.000 millones en 2010) (2024). El informe State of Play of Debt Burden in Africa 2024 [Panorama de la carga de deuda en África 2024] del Banco Africano de Exportación e Importación identificó varios factores clave: niveles de deuda ya altos, que aumentaban particularmente rápido por parte de acreedores privados, y el costo de los préstamos asociados a la deuda externa creciendo “notablemente” (2024a: 3-8). Agravando la situación, las bajas tasas de ahorro interno (principalmente debido al aumento de la austeridad e inflación) y la falta de control sobre la extracción y exportación de materias primas, han dejado a muchos países africanos en una grave espiral monetaria. Por lo tanto, cada año, cuando el equipo de estudio del FMI llega a cualquiera de las 54 capitales del continente, la pesadilla de la arrogancia del FMI comienza de nuevo y el nudo corredizo de condiciones, austeridad, bajos ahorros, más préstamos y mayor deuda sume a las poblaciones en la desesperación.

Instituciones africanas

Para evitar la “trampa neocolonial”, Nkrumah y otros insistieron en la necesidad de crear instituciones africanas robustas que generaran tanto unidad política como integración económica en el rico continente africano. La Organización para la Unidad Africana (OUA) inició el proceso en 1963, seguida por la Declaración de Monrovia (1979), el Plan de Acción de Lagos (1980), el Tratado de Abuja (1991), la Declaración de Sirte (1999) y la Agenda 2063 de la Unión Africana (2013). Central en este proceso fue el reconocimiento de la necesidad de cooperación regional (a través de la creación de Comunidades Económicas Regionales o CER), una zona de libre comercio continental y un sistema de unificación monetaria (que incluiría posiblemente una moneda continental). Para la unificación monetaria, los países africanos acordaron establecer un Banco Central Africano, un Banco Africano de Inversiones (BAI), una Bolsa de Valores Panafricana y un Fondo Monetario Africano, con 2016 y 2018 como fechas objetivo de creación para los últimos tres. Ninguna de estas instituciones ha visto la luz.²

Dado el control de las potencias coloniales sobre África, la política monetaria no se transfirió a las colonias hasta las últimas décadas del dominio colonial. En algunos casos, como en las excolonias francesas, este control extranjero persistió tras la independencia. Muy pocos Estados africanos desarrollaron bancos centrales (el primero fue Sudáfrica —país sujeto a un colonialismo de tipo especial— en 1921). En 1931, el emperador Haile Selassie cerró el antiguo Banco de Abisinia —de capital privado— y estableció un moderno Banco de Etiopía, que pudo haber sido una iniciativa importante para la banca central continental, pero quedó clausurado cuando Italia invadió el país en 1935. Con la independencia de Ghana en 1957, el nuevo gobierno en Acra creó el Banco de Ghana, pero su soberanía fue limitada por el FMI en 1966 (tras el golpe que derrocó a Nkrumah).

Dada la escasez de fondos en el continente —resultado del saqueo colonial—, estos primeros bancos centrales funcionaron más como instituciones para atraer financiamiento que como ejes para una planificación monetaria a largo plazo o para objetivos sociales directos, como promover el pleno empleo. Por ello, la experiencia de banca central independiente no ha sido lo suficientemente significativa y ha contribuido en parte a la desconfianza respecto a crear un Banco Central Africano o un Banco Africano de Inversiones (BAI). Cabe señalar que se planeó establecer el BAI en Trípoli (Libia), con fondos iniciales provenientes de las ventas de petróleo de un fondo soberano libio. La caída del gobierno de Muamar el Gadafi en 2011 paralizó este proyecto.³

De las tres instituciones, el Fondo Monetario Africano ha sido el proyecto más prometedor. En un estudio clave de 1985 de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para África (CEPA), los autores señalaron que, al no existir “un sistema monetario unificado en África, los bancos centrales individuales tienen dificultades para responder efectivamente a las fluctuaciones del sistema monetario internacional” (CEPA et al., 1985: 1-2). Dado que los bancos centrales africanos “apenas se consultan entre sí sobre política monetaria”, continuaba el informe, y ante la ausencia de otros mecanismos de coordinación, “el continente necesita una institución regional”. Los autores del estudio enumeraron seis problemas fundamentales:

1. La creciente ineficacia de las políticas monetarias nacionales para afrontar la crisis económica actual.
2. La influencia cada vez mayor de factores externos en dichas políticas.
3. La drástica reducción de la capacidad de generación de ingreso por exportaciones en África, con la consecuente disminución de las reservas de divisas de los países.
4. El aumento de los déficits en la balanza de pagos y el freno o estancamiento del crecimiento económico.
5. El incremento de las tasas de interés y otros cargos asociados al endeudamiento externo.
6. La acumulación de deuda externa, que ha creado un círculo vicioso del que muchas economías africanas no han podido salir.

A menos que se produzcan cambios significativos, advirtió el informe, “se estima que la situación económica de África será peor a finales de este siglo que la actual” (CEPA et al., 1985: 2). Este fue un mensaje visionario, 40 años después, podría hacerse una afirmación similar sobre el siglo XXI.

Área de Libre Comercio Continental Africana

Uno de los mayores obstáculos para la creación de estos acuerdos continentales es el bajo nivel de comercio entre países africanos, resultado de la limitada capacidad de manufactura y procesamiento en la mayoría de los países.⁴ Los bajos niveles de integración se deben a los elevados volúmenes de exportación de materias primas sin procesar y manufacturadas a otros continentes, y la consecuente importación de bienes desde fuera de África. La participación de África en la manufactura global disminuyó del 1,9% en 1980 al 1,5% en 2010, y continúa en declive (en el África subsahariana, la manufactura como porcentaje del PIB cayó del 13% en 2000 al 10% en 2017) (BAFD et al., 2022). La situación es tan grave que la OUA (actualmente Unión Africana, UA) proclamó en julio de 1989 que el 20 de noviembre se celebraría el Día de la Industrialización de África (fecha posteriormente adoptada por las Naciones Unidas) (1989: 162-163).

En 2012, los Estados miembros de la UA comenzaron a negociar el Área de Libre Comercio Continental Africana (AfCFTA, por su sigla en inglés), que finalmente se acordó en 2018. Existe un enorme entusiasmo por este tratado, porque abarca un territorio con más de 1.300 millones de personas y un PIB combinado de 3,4 billones de dólares (Banco Mundial, 2020). No obstante, Sudáfrica y Nigeria —las primera y cuarta economías más grandes de África— amenazan la viabilidad del AfCFTA al anteponer sus intereses nacionales a los intereses continentales.

El AfCFTA enfrenta enormes desafíos. Actualmente, el comercio entre naciones africanas solo representa el 15% del comercio total de la región (Banco Africano de Exportaciones e Importaciones, 2024b: 2). Esto se debe en parte al diseño colonial de la infraestructura continental, identificado como un obstáculo desde las primeras dos décadas posteriores a la independencia. En la mayoría de los países africanos, carreteras y ferrocarriles fueron diseñados para transportar bienes desde minas y campos agrícolas hacia los puertos, conectando centros provinciales con capitales coloniales. Existía poca infraestructura adicional. Reconstruir las redes de transporte sigue siendo costoso, por lo que diversas iniciativas continentales —como la Oficina de Carreteras Transafricanas (1971), el Programa de Políticas de Transporte para el África Subsahariana (1987), el Programa para el Desarrollo de Infraestructuras en África (2012) y la Red Ferroviaria Africana de Alta Velocidad Integrada (2013)— no han logrado avanzar significativamente. Las estimaciones más confiables sugieren que los países africanos necesitarán entre 130.000 y 170.000 millones de dólares anuales para comenzar a cerrar la brecha de infraestructura (Banco Africano de Desarrollo et al., 2022: 11). A pesar de los beneficios potenciales de esta inversión, la inversión privada simplemente no está disponible, y la inversión pública ha sido reducida al mínimo. Los países africanos han comenzado a depender de diversas iniciativas globales, como la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China (2013), Global Gateway [Salida Global] de la Unión Europea (2021) y la Asociación para Infraestructura e Inversión Global del G7 (2022).

Estudios de caso: Kenia and Zambia

Kenia

El 18 de junio de 2024, estallaron en toda Kenia protestas masivas lideradas por jóvenes, que culminaron siete días después con la toma del Parlamento keniano. Se disputaba el Proyecto de Ley de Finanzas de 2024, una legislación que proponía una serie de medidas fiscales que otorgarían concesiones a los ricos y las corporaciones multinacionales a expensas de los pobres de Kenia (Nyabola, 2024). El proyecto de ley buscaba aumentar los ingresos del gobierno mediante la imposición de impuestos adicionales a alimentos (como huevos, papas, pan y aceite vegetal), transporte público, toallas sanitarias y transacciones de dinero móvil: los tipos de bienes y servicios vitales para el bienestar de la clase trabajadora keniata (Okubasu, 2024). Aunque supuestamente se presentó como una creación original del Tesoro Nacional de Kenia, en realidad fue el resultado de un acuerdo financiero que el gobierno keniano había firmado con el FMI en abril de 2021. Muchxs de lxs jóvenes manifestantes en las calles eran conscientes de este hecho y, por ello, en algunos círculos las protestas se conocieron como manifestaciones “anti-FMI”. El 27 de junio de 2024, dos días después de que lxs manifestantes tomaran el parlamento, el presidente William Ruto anunció el retiro del proyecto de ley junto con el despido de todo su gabinete, incluido el ministro de Finanzas, Njuguna Ndung’u. Las acciones del presidente Ruto no tenían precedentes en la historia de Kenia.

Las históricas protestas anti-FMI en Kenia desafiaron las expectativas de muchos, incluido el propio FMI, que llevaba tiempo argumentando que había reformado su insistencia en las medidas de austeridad perjudiciales para los pobres, característica definitoria de sus intervenciones en los años ochenta y noventa. Por ejemplo, en 2016, el FMI publicó un ensayo notable titulado Neoliberalism: Oversold?  [¿El neoliberalismo: sobrevalorado?], que presentaba una crítica parcial a los principios fundamentales del neoliberalismo. Los autores escribieron:

Hay mucho que celebrar en la agenda neoliberal… Sin embargo, hay aspectos de la agenda neoliberal que no han dado los resultados esperados. Nuestra evaluación de la agenda se limita a los efectos de dos políticas: eliminar las restricciones al movimiento de capitales a través de las fronteras de un país (la llamada liberalización de la cuenta de capital); y la consolidación fiscal, a veces denominada “austeridad”, que es una forma abreviada de referirse a las políticas para reducir los déficits fiscales y los niveles de deuda. Una evaluación de estas políticas específicas (en lugar de la amplia agenda neoliberal) llega a tres conclusiones inquietantes:

• Los beneficios en términos de mayor crecimiento parecen bastante difíciles de establecer cuando se observa un grupo amplio de países.
• Los costos en términos de mayor desigualdad son evidentes. Estos costos ejemplifican la disyuntiva entre los efectos de crecimiento y equidad de algunos aspectos de la agenda neoliberal.
• El aumento de la desigualdad a su vez perjudica el nivel y la sostenibilidad del crecimiento. Incluso si el crecimiento es el único o principal propósito de la agenda neoliberal, los defensores de esa agenda aún deben prestar atención a los efectos distributivos (Ostry et al., 2016).

El FMI concluyó: “Los responsables de las políticas públicas y las instituciones como el FMI que los asesoran deben guiarse no por la fe, sino por la evidencia de lo que ha funcionado” (Ostry et al., 2016).

Como era de esperar, esta publicación causó revuelo en el mundo de las finanzas y la economía. El economista Rick Rowden argumentó que el FMI había lanzado “una bomba política” y que su crítica al neoliberalismo equivalía a “que el Papa declarara que Dios no existe” (Rowden, 2016). Mark Weisbrot, codirector del Center for Economic and Policy Research (CEPR), bromeó diciendo que era como si Donald Trump hubiera escrito un artículo de opinión titulado “¿Insultar a tus oponentes: sobrevalorado?” (Weisbrot, 2016). Más importante aún, algunos interpretaron este mea culpa del FMI como una señal de un cambio esperanzador en su forma de operar. Estas esperanzas se vieron reforzadas por declaraciones de Kristalina Georgieva, directora gerente del FMI desde 2019, quien advirtió notablemente contra “la fuerza asfixiante de la austeridad” (Koutsocosta, 2021).

En esta sección, analizamos detenidamente dos incursiones relativamente recientes del FMI en África para determinar si realmente ha reformado sus prácticas de manera que apoyen las aspiraciones de soberanía ampliamente compartidas. Específicamente, examinamos los términos financieros de dos programas importantes acordados con Kenia (en abril de 2021) y Zambia (en septiembre de 2022).

El FMI y Kenia

A comienzos de la última década, The Economist (2013) presentó a la economía de Kenia como una de las estrellas emergentes de África. Alentado por esta prensa positiva y por las recomendaciones del FMI de diversificar las fuentes de financiamiento, el país se embarcó en una ola de endeudamiento que provocó un aumento de más del 300% en su deuda externa, pasando de 7.000 millones de dólares en 2010 a 34.000 millones en 2020 (Banco Mundial, 2021: 95; Tricontinental, 2023). Las Estadísticas de la Deuda Internacional del Banco Mundial muestran que los pagos del servicio de la deuda crecieron de 90 millones de dólares en 2010 a 1.200 millones en 2020 (2021: 95). Con un perfil de deuda tan insostenible, era previsible que la economía keniata entrara en una espiral de crisis económica con la llegada de la pandemia de COVID-19 a comienzos de 2020.

El 19 de marzo de 2021, el ministro de Finanzas de Kenia, Ukur Yatani y el gobernador del Banco Central, Patrick Njoroge, enviaron conjuntamente una carta dirigida a la directora gerente del FMI, Kristalina Georgieva, en la que solicitaban asistencia inmediata para enfrentar el creciente costo del servicio de la deuda, la caída de la economía y la pandemia global. En su carta afirmaban expresamente: “quisiéramos solicitar un acuerdo [de financiamiento por tres años] en el marco del Servicio Ampliado del Fondo (SAF) y del Servicio de Crédito Ampliado (SCA, por su sigla en inglés) [por un total de] US$ 2.300 millones” (2021: 48).

Yatani y Njoroge argumentaron además que, de aprobarse, el préstamo permitiría cubrir los “déficits de financiamiento fiscal y externo” de Kenia y devolvería al país a la senda del crecimiento económico en tiempo récord. Georgieva presentó rápidamente la carta al directorio ejecutivo del FMI para su evaluación, junto con un informe detallado sobre el estado de la economía keniata elaborado por economistas del propio Fondo. Dos semanas después, el 2 de abril de 2021, Georgieva anunció desde Washington que la solicitud de Kenia había sido aceptada favorablemente y que se le había concedido el monto total solicitado.

Sin embargo, en medio de las celebraciones pasó desapercibido un detalle clave: el FMI estructuró el préstamo de modo que Kenia no recibiría los 2.300 millones de dólares en un solo desembolso, sino en cuotas distribuidas a lo largo de tres años (2021). La aprobación del directorio ejecutivo significó que una suma de 307 millones de dólares quedó inmediatamente disponible para el país, pero el resto —unos 2.000 millones de dólares— solo se liberaría en la medida en que Kenia cumpliera con las condiciones impuestas por el FMI (2021).

¿Cuáles eran esas condiciones? Primero, el eje del programa sería la consolidación fiscal, a través del aumento de impuestos y recortes del gasto público. Por el lado del gasto, el FMI exigía una reducción drástica del saldo fiscal primario de Kenia, pasando de un déficit del 5% del PIB en 2021 a un superávit del 0,2% del PIB en 2024, lo que prácticamente implicaba eliminar miles de millones de dólares en gasto público en un margen de apenas tres años. Por el lado tributario, el FMI buscaba que Kenia aumentara su relación impuestos/PIB —un indicador de eficiencia en la recaudación— del 12,9% del PIB en 2021 al 15,6% en 2024 (2021: 11). En términos generales, una mayor eficiencia en la recaudación es deseable, ya que proporciona al Estado los recursos necesarios para invertir en sectores sociales. En este caso, sin embargo, la mayor parte del aumento en la eficiencia tributaria debía provenir de incrementos impositivos, como los aplicados sobre los salarios, el IVA, los servicios financieros móviles, entre otros, que afectan de manera desproporcionada a la clase trabajadora. Los impuestos al sector privado keniata y a las corporaciones multinacionales permanecieron prácticamente sin cambios.

La segunda parte del programa exigía las llamadas reformas estructurales y de gobernanza. En cuanto a las reformas estructurales, el FMI argumentaba que los subsidios a las empresas estatales de Kenia (SOE, por sus siglas en inglés) generaban una carga innecesaria sobre las finanzas públicas. En consecuencia, el Fondo exigía una reducción del apoyo gubernamental a las siguientes SOE: Ferrocarriles de Kenia, Kenya Airways, Autoridad de Aeropuertos de Kenia, Kenya Power, la Empresa Generadora de Electricidad de Kenia y la Autoridad Portuaria de Kenia. También se contemplaban recortes presupuestarios para las tres universidades públicas más grandes del país. Además, el FMI exigía al gobierno el fortalecimiento del marco anticorrupción, al identificar la corrupción como una de las causas de los problemas fiscales de Kenia (Tricontinental, 2024).

La última parte del programa abordaba los lineamientos monetarios. El FMI requería que el Banco Central de Kenia pasara de una política monetaria expansiva (tasas de interés más bajas) a una política más restrictiva (tasas de interés más altas) en el mediano plazo. Estas condiciones debían ser supervisadas estrictamente mediante evaluaciones trimestrales realizadas por el FMI. El incumplimiento total o parcial de las mismas podría poner en riesgo la continuidad del programa y la suspensión de futuros desembolsos. Este punto es importante dada la manipulación discursiva. El programa fue presentado como un programa diseñado por las propias autoridades keniatas. ¿Por qué entonces requería una supervisión tan estricta y por qué estaba condicionado a los desembolsos financieros si supuestamente había sido concebido y era propiedad exclusiva del gobierno de Kenia?

Como ha demostrado una extensa bibliografía, las condiciones impuestas por el FMI eran contrarias al crecimiento, perjudiciales para los sectores pobres y, lo que es más importante, contrarias al desarrollo. No sorprende, entonces, que aunque el SAF/SCA estaba programado para durar hasta abril de 2024 (tres años), las autoridades keniatas solicitaran una prórroga, fondos adicionales y una nueva línea de crédito a través del Instrumento de Resiliencia y Sostenibilidad (RSF, por su sigla en inglés) (2024). El RSF vino acompañado de una nueva ronda de condiciones similares a las establecidas en los acuerdos anteriores. En otras palabras, aunque la austeridad no había funcionado con el SAF y el SCA, el gobierno keniata, de manera insólita, solicitó más austeridad con la esperanza de que una dosis adicional pudiera, de algún modo, dar resultado.

Zambia

A comienzos de la segunda década del siglo XXI, Zambia era considerada uno de los países con mayor potencial de crecimiento. Las proyecciones para el precio del cobre –principal fuente de ingresos del país– eran optimistas debido al aumento de la demanda por parte de una China en expansión. En 2011, Zambia obtuvo su primera calificación de crédito soberano de Fitch, lo que le permitió acceder a los mercados internacionales de capital. Como resultado, su deuda externa se disparó en un 1.100%, pasando de 1.000 millones de dólares en 2011 a 12.000 millones a finales de 2019 (Chelwa et al., 2025). Los pagos por servicio de la deuda también se dispararon, de 67 millones de dólares en 2011 a 1.000 millones en 2019, lo que representó un aumento del 2% al 16% del presupuesto nacional en ese mismo período (Chelwa et al., 2025). Dado el patrón similar de endeudamiento entre Zambia y Kenia, no resultó sorprendente que, con la llegada del impacto económico de la pandemia de COVID-19, la economía zambiana, al igual que la keniana, se desplomara. En noviembre de 2020, pocos meses después del inicio de la pandemia, Zambia suspendió los pagos de intereses sobre su deuda externa y se convirtió en el primer país en entrar en default (cesación de pagos) en la era de la COVID-19.

Al igual que Kenia, Zambia recurrió al FMI en busca de ayuda. Dos años después del default, el 8 de agosto de 2022, el ministro de Finanzas de Zambia, Situmbeko Musokwatane y el gobernador del Banco Central, Denny Kalyalya, enviaron una carta urgente dirigida a la directora gerente del FMI, Kristalina Georgieva:

El gobierno de Zambia solicita el apoyo del FMI en el marco de este programa de políticas… La petición es por asistencia financiera a través de un acuerdo de [tres años] en el marco del Servicio Ampliado de Crédito, para el período 2022-2025, por un monto de [$1.200 millones]… Este apoyo financiero y el impacto catalizador del programa del Fondo nos ayudarían a abordar nuestras urgentes necesidades de balanza de pagos (que totalizan $11.000 millones entre 2022 y 2025) y respaldar nuestra agenda de reformas. Tenemos la intención de utilizar la mitad del financiamiento del FMI como apoyo presupuestario y la otra mitad para reforzar las reservas internacionales del país (2022: 48).

Al igual que en el caso de Kenia, la solicitud fue aprobada. Dos semanas después, el 31 de agosto, el directorio ejecutivo del FMI otorgó de inmediato al gobierno de Zambia acceso a 185 millones de dólares, mientras que el resto del financiamiento, aproximadamente 1.100 millones de dólares, se desembolsaría a lo largo de tres años y estaría sujeto, como en el caso keniano, a condiciones.

Para establecer estas condiciones, el FMI definió los objetivos del nuevo SAF de la siguiente manera:

El programa respaldado por el SAF propuesto tiene como objetivo restaurar la estabilidad macroeconómica y fomentar un crecimiento más alto, resiliente e inclusivo… y está diseñado para abordar los principales desafíos macroeconómicos de Zambia, a saber: (i) restaurar la sostenibilidad mediante el ajuste fiscal y la reestructuración de la deuda; (ii) generar margen fiscal para el gasto social y así amortiguar el impacto del ajuste; y (iii) fortalecer la gobernanza y reducir las vulnerabilidades a la corrupción, incluyendo mejoras en la gestión de las finanzas públicas. El programa buscará garantizar que las políticas monetarias y cambiarias respalden la restauración de la estabilidad macroeconómica, que las reservas internacionales vuelvan a niveles adecuados y que el sector financiero permanezca estable (2022).

El programa de Zambia, al igual que el de Kenia, tenía tres objetivos: austeridad fiscal, reformas estructurales y de gobernanza, además de reformas monetarias. En términos de austeridad, el SAF de Zambia fue mucho más agresivo que el de Kenia, ya que exigía “un ajuste fiscal grande, anticipado y sostenido” entre 2022 y 2025 (2022:1). Específicamente, el FMI esperaba que el déficit fiscal, que al inicio de 2022 era del 6% del PIB, se convirtiera en un superávit fiscal del 3,2% del PIB para 2025 (Lusaka Times, 2022).

Esta drástica consolidación fiscal tenía dos componentes: reducción del gasto y aumento de impuestos. En términos de gasto, el FMI exigió que el gobierno de Zambia redujera el gasto público en miles de millones de dólares entre 2022 y 2025. Se ordenó la suspensión inmediata de nuevos gastos de capital en bienes públicos como carreteras y centrales eléctricas, así como la reducción o eliminación de subsidios dirigidos al pueblo empobrecido y a la clase trabajadora. En esta última categoría, el FMI exigió la eliminación de los subsidios al combustible y a la electricidad, a pesar del impacto que esto tendría en el costo de vida (Chelwa, 2024). Un punto clave fue la acometida contra el altamente exitoso Programa de Apoyo a Insumos Agrícolas (FISP, por sus siglas en inglés), introducido en 2002, que había fortalecido significativamente la soberanía alimentaria de Zambia al brindar insumos a millones de familias campesinas. El FMI exigió que el gobierno redujera el financiamiento del FISP del 3% del PIB en 2022 al 1% del PIB en 2025. Un análisis reciente sostiene que esta decisión es en gran parte responsable de la crisis de hambre que azotó a Zambia en 2024 y que aún persiste (Mushinge y Chelwa, 2024).

El aumento de los ingresos representó la otra cara de la consolidación fiscal. Aquí, al igual que en el caso de Kenia, la mayor carga de los incrementos impositivos recayó sobre los sectores más pobres, a través de mayores impuestos sobre los salarios y la reducción del número de bienes exentos del impuesto al valor agregado (IVA). Como es bien sabido, el IVA es un impuesto regresivo, ya que afecta en mayor medida a los sectores de menores ingresos que a los más ricos. Por esta razón, los gobiernos suelen aplicar tasas de IVA nulas a ciertos bienes esenciales para proteger a la población más vulnerable. No obstante, en este caso, el FMI recomendó eliminar tales exenciones. Mientras tanto, los impuestos sobre las ganancias corporativas –especialmente aquellas obtenidas por las grandes empresas multinacionales del sector minero en Zambia– apenas sufrieron modificaciones y, en algunos casos, incluso fueron reducidos.

El segundo componente de las condiciones impuestas por el FMI se centró en reformas estructurales y de gobernanza. Al igual que en Kenia, el FMI dirigió su atención a las empresas estatales de Zambia. Entre ellas, uno de los principales objetivos fue la Corporación de Suministro de Electricidad de Zambia (ZESCO), cuyo subsidio implícito el FMI exigió eliminar, lo que provocaría un aumento en las tarifas eléctricas para los hogares más pobres. Además, el FMI instó al gobierno a comenzar a diseñar planes para la posible privatización de la empresa de electricidad o, al menos, su desagregación en unidades más pequeñas que fueran más fáciles de administrar.

El último componente del programa del FMI, relacionado con la política monetaria, promovió un endurecimiento monetario mediante el aumento de las tasas de interés, lo que encarecería el costo del crédito en toda la economía.

Todas estas condiciones serían monitoreadas de cerca a través de revisiones semestrales, en las que el desempeño satisfactorio del programa determinaría el desembolso de los siguientes tramos del préstamo del SAF. Tal como ocurrió en Kenia, el FMI calificó estas condiciones como “de origen nacional”, una maniobra discursiva diseñada para hacer creer que las medidas de ajuste fueron definidas de manera autónoma por el gobierno de Zambia. Como era de esperar, la economía zambiana ha tenido dificultades para recuperarse durante la vigencia del préstamo del SAF. El préstamo actual está programado para expirar en octubre de 2025 y el ministro de Finanzas ha sugerido recientemente que solicitará al FMI una extensión y ampliación del crédito, siguiendo el ejemplo de Kenia (Hill, 2025).

Los casos de Kenia y Zambia demuestran que la austeridad impuesta por el FMI sigue vigente, pese a las afirmaciones de la organización en sentido contrario. Esta realidad es común en todo el Sur Global. Un estudio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 2021 reveló que, de manera trágica, el FMI siguió exigiendo medidas de austeridad como condición previa para otorgar asistencia incluso en los peores meses de la pandemia de COVID-19 (2021). Un nuevo libro de los economistas políticos Alexandros Kentikelenis y Thomas Stubbs, titulado A Thousand Cuts: Social Protection in the Age of Austerity [Mil cortes: La protección social en la era de la austeridad] (2023), concluye que el único elemento constante en la política de préstamos del FMI entre 1980 y 2019 ha sido su insistencia en la austeridad, especialmente en los países más pobres (2023).

Lejos de fomentar el desarrollo y fortalecer la soberanía, las incursiones del FMI en África continúan empobreciendo al continente, al tiempo que erosionan la soberanía nacional y su proyecto continental más amplio. Senegal, donde comenzó este dossier, se encuentra en una encrucijada. Una auditoría gubernamental reveló que la administración anterior presentó datos erróneos que subestimaban la carga de la deuda y el déficit fiscal, lo que significa que los préstamos fueron obtenidos sobre supuestos falsos (Asamaan, 2023). Como consecuencia, el FMI ha suspendido la línea de crédito de 1.800 millones de dólares para el país. Ahora, el gobierno de Diomaye Faye, que llegó al poder con un mandato progresista, buscará un nuevo préstamo del FMI en junio de 2025. ¿Se abrirán otros caminos para Senegal o estará condenado a seguir la senda de deuda y austeridad impuesta por el FMI que ha afectado a los países del Sur Global durante décadas?

Notas

Referencias bibliográficas