Vida o deuda: el yugo del neocolonialismo y la búsqueda de África por alternativas
Dossier No 63
Las ilustraciones en este dossier se basan en fotogramas del vídeo musical IMF [sigla en inglés del FMI] de Seun Kuti y Egypt 80 (Knitting Factory Records) en el que participa M1 de Dead Prez; dirigido por Jerome Bernard y producido por Duck Factory.
Seun Kuti es integrante de la banda Egypt 80 e hijo menor del fallecido pionero nigeriano del afrobeat y figura política Fela Kuti, cuyo popular álbum Zombies, publicado en 1976, criticó duramente la dictadura militar en el poder en aquel momento e inspiró la resistencia del pueblo nigeriano. Casi 40 años después del lanzamiento del álbum de su padre, el vídeo musical de Seun, IMF, rememora el asalto continuado contra la soberanía del pueblo africano, presentando filas de funcionarios del Fondo Monetario Internacional, cada vez más parecidos a zombis, que persiguen a un hombre africano y finalmente lo convierten en un monstruo desfigurado y obsesionado por el dinero, idéntico a ellos mismos.
Antes de que la Organización Mundial de la Salud anunciara la pandemia en marzo de 2020, las naciones más pobres del mundo ya luchaban con niveles de deuda extremadamente elevados e impagables. Entre 2011 y 2019, el Banco Mundial informó que “la deuda pública en una muestra de 65 países en desarrollo aumentó un 18% del PIB en promedio, y mucho más en varios casos. En África subsahariana, por ejemplo, la deuda aumentó una media de 27% del PIB” (Estevão y Essel, 2022).
La crisis de la deuda no se produjo por el gasto público en proyectos de infraestructura a largo plazo, que eventualmente podrían amortizarse al aumentar las tasas de crecimiento y permitir a los países salir de una crisis de deuda permanente. Más bien, se trata de gobiernos que pidieron préstamos sobre préstamos para pagar deudas antiguas a ricos tenedores de bonos, así como para gasto corriente (como mantener educación, salud y servicios básicos). “Entre los 33 países subsaharianos en nuestra muestra”, señaló el Banco Mundial, “el gasto corriente superó a la inversión de capital en una proporción de casi tres a uno” (Ibid.). Cuando sobrevino la pandemia, los países que habían adoptado las políticas del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) para salir de la crisis de la deuda mediante crecimiento terminaron por hundirse. Las tasas de crecimiento se encogieron, lo que significó que los volúmenes de deuda se dispararon, por lo que estos gobiernos decidieron pedir más préstamos y adoptar políticas de austeridad más profundas, que aumentaron drásticamente la carga de la deuda sobre sus poblaciones.
Registrando, a su manera, lo que es universalmente reconocido como una crisis de la deuda irresoluble en las naciones más pobres, el FMI advirtió que es probable que surja una grave crisis bancaria, al mismo tiempo que ignoró los factores que impulsan este escenario. “Nuestra prueba de resistencia bancaria global actualizada muestra que, en un escenario muy adverso, hasta el 29% de los bancos de mercados emergentes incumplirían sus requisitos de capital”, escribió el FMI (octubre 2022b: ix). Esto significa que el contexto de alto endeudamiento, alta inflación y bajas tasas de crecimiento (con expectativas de empleo reducidas) podría llevar al colapso de un tercio de los bancos en las naciones más pobres.
Ni el FMI ni el Banco Mundial ni ninguna de las instituciones financieras internacionales (IFI) tiene un camino creíble para salir de esta crisis. De hecho, el informe del FMI se rinde a la realidad cuando les dice a los bancos centrales de todo el planeta que “eviten el desanclaje de las expectativas de inflación” y que se aseguren que “el endurecimiento de las condiciones financieras sea calibrado cuidadosamente, buscando evitar condiciones de mercado desordenadas que podrían poner indebidamente en peligro la estabilidad financiera” (Ibid.) El enfoque es mantener al “mercado” contento sin preocuparse en absoluto por el rápido deterioro de las condiciones de vida de la inmensa mayoría de la población del planeta. En su informe Monitor Fiscal de octubre de 2022, subtitulado Helping the People Bounce Back[Ayudar a la gente a recuperarse],1 el FMI señala que aunque las prioridades principales de los gobiernos deben ser “garantizar que todo el mundo tenga acceso a alimentos asequibles y proteger a los hogares de bajos ingresos de la creciente inflación”, no deben intentar “limitar los aumentos de precios mediante controles de precios, subsidios o recortes de impuestos”, lo que sería “costoso para el presupuesto y en última instancia ineficaz” (FMI, 2022a: xi-xii).
En enero de 2023, el informe Perspectivas de la economía mundial del FMI pronosticó un crecimiento ligeramente mejor, aunque todavía “mediocre”, pero advirtió sobre la persistencia de su preocupación por los problemas de endeudamiento en los países más pobres, señalando que “La combinación de altos niveles de endeudamiento derivados de la pandemia, crecimiento menor y aumento de los costos de los préstamos exacerba la vulnerabilidad de estas economías, especialmente las que tienen importantes necesidades de financiamiento en dólares a corto plazo” (FMI, 2023: 7). De acuerdo con el FMI, el antídoto contra la angustia por el endeudamiento es la “consolidación fiscal y reformas que fomenten el crecimiento por el lado de la oferta”. Es decir, más de la misma trampa deuda-austeridad de siempre. Si a los gobiernos de las naciones más pobres se les dice que no utilicen estas herramientas básicas que se usan rutinariamente en las naciones ricas, su única opción —en lo que toca al FMI— es endeudarse para proporcionar incluso niveles bajos de alivio a las personas más pobres de sus países. Efectivamente, el FMI se ha rendido a la realidad imperante y no ofrece a las naciones más pobres ninguna salida viable de sus crisis de deuda permanentes.
Este dossier se ha redactado sabiendo que la permanente crisis de la deuda que asola a las naciones más pobres no ha sido el resultado de fallos del mercado a corto plazo ni de ciclos económicos que se recuperarán, y que no es totalmente consecuencia del mal manejo financiero de los gobiernos ni de una corrupción profundamente arraigada. Nuestra evaluación de la crisis de la deuda se basa más bien en un importante discurso pronunciado por el presidente de Burkina Faso, Thomas Sankara (1949-1987), en la Organización para la Unidad Africana en julio de 1987. “Los orígenes de la deuda se remontan a los orígenes del colonialismo. Quienes nos han prestado dinero son los mismos que nos colonizaron”, explicó Sankara. “La deuda es neocolonialismo”, ya que las políticas fiscales y monetarias de muchos de los Estados africanos están en manos de los “asesinos técnicos” de las IFI. “La deuda en su forma actual es una reconquista de África sabiamente organizada, para que su crecimiento y su desarrollo respondan a unos niveles, a unas normas que nos son totalmente extrañas”, continuó. Así, las IFI definen la política utilizando la deuda como instrumento para exigir un “ajuste estructural” a los ministros de finanzas y bancos centrales nacionales (2011 [1987]).
Gro Harlem Brundtland, ex primera ministra de Noruega y después directora de la Comisión de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo (también conocida como Comisión Brundtland), fue a la reunión de la Organización para la Unidad Africana celebrada en Addis Abeba (Etiopía) en 1987 para decir que toda la deuda de las naciones más pobres no podía pagarse y debía condonarse. Sankara reconoció la importancia de la evaluación de la Comisión Brundtland y dijo:
La deuda no puede ser reembolsada porque, en primer lugar, si no pagamos, los prestamistas no se van a morir. Estemos seguros de esto. En cambio, si pagamos, somos nosotros los que vamos a morir. Estamos igualmente seguros de ello. Los que nos han conducido al endeudamiento han jugado como en un casino. Mientras ellos ganaban no había debate. Ahora que pierden en el juego, nos exigen el reembolso. Y se habla de crisis. No, señor presidente, ellos jugaron, ellos perdieron, es la regla del juego. Y la vida continúa. Nosotros no podemos reembolsar la deuda porque no tenemos nada que pagar. No podemos reembolsar la deuda porque no somos responsables de ella (2011 [1987]).
Una alternativa a la crisis de la deuda es la huelga de la deuda, que es lo que el cubano Fidel Castro comenzó a plantear en su discurso en la reunión del Movimiento de Países No Alineados, celebrada en Nueva Delhi en 1983, y que figuraba en el orden del día del Diálogo Continental sobre la Deuda Externa celebrado en La Habana en agosto de 1985. Fue dentro de esta dinámica que Sankara habló de la necesidad de un “Frente unido de Addis Abeba contra la deuda”.
El contexto para tal “frente unido contra la deuda” ha vuelto, pero la voluntad política para ello es ahora tan escasa como entonces. Sin embargo, el mundo es muy diferente hoy de lo que era en la década de 1980. Desde entonces se han presentado otras alternativas, como las que ofrece la integración regional y las alternativas a las IFI respaldadas por Occidente, por ejemplo, el financiamiento de China y de otros grandes países en desarrollo (Tricontinental, 2022).
Este dossier comienza con una introducción al mundo de las IFI, sobre todo el FMI, y su papel en la exacerbación de la pobreza provocada por el colonialismo y su transformación en una crisis de la deuda permanente, para pasar después a un análisis más profundo de las contradicciones de la deuda soberana en el continente africano. La última parte es una declaración sobre la crisis de la deuda inducida por el FMI realizada por el Colectivo de Economía Política Africana, que ofrece alternativas al financiamiento dirigido por las IFI para gestionar las turbulencias de la deuda.
En 1919, John Maynard Keynes del Departamento del Tesoro del Reino Unido, publicó un libro que causó sensación. En el libro, titulado Las consecuencias económicas de la paz, Keynes observó que la Gran Guerra había sacudido tanto el sistema como para poner en peligro la vida misma de Europa (2019: 58). El Tratado de Versalles, que terminó la guerra, no asumió los problemas subyacentes que la habían provocado y solo cimentó la victoria de unos países frente a otros. El Tratado dejó intactos problemas estructurales, como las “finanzas desordenadas” —en palabras de Keynes— de muchos países, no solo de Alemania, que enfrentaba una factura de reparaciones enorme e impagable. El crack de Wall Street en 1929, la crisis de la libra esterlina de 1931 y los pánicos bancarios entre 1931 y 1933 revelaron las vulnerabilidades subyacentes del capitalismo, con las “finanzas desordenadas” como el acicate hacia el potencial colapso generalizado del sistema. En 1936, Keynes publicó La teoría general del empleo, el interés y el dinero, un manual para salvar el capitalismo, mediante un alegato teórico para que los gobiernos utilizaran recursos estatales para reciclar ganancias y equilibrar un sistema inequilibrable. Keynes —que incursionó en la teoría de la eugenesia— no extendió sus opiniones sobre la intervención estatal para proteger al sistema en las colonias británicas y evitar el declive de las condiciones de vida de su población.
Cuando Estados Unidos invitó a sus aliados a Breton Woods (New Hampshire) en julio de 1944 para discutir cómo gestionar las crisis estructurales que contribuyeron a la Segunda Guerra Mundial, Keynes, que fue una de las principales figuras de esta reunión, dijo que sería “la casa de monos más monstruosa reunida en muchos años”, sugiriendo que “los 21 países que habían sido invitados —presentando una lista de países principalmente colonizados, desde Guatemala y Liberia hasta Irak y Filipinas— claramente no tienen nada que aportar y solamente ocuparán espacio” (2013: 42). En cambio, Keynes prefería que los dos Estados fundadores de la conferencia de Bretton Woods, Estados Unidos y el Reino Unido, “resolvieran la carta y los principales detalles del nuevo organismo sin verse sometidos a las demoras ni consejos confusos de una conferencia internacional”, como explicó unos pocos años antes (FMI, 1996 [1969]: 15). De hecho, Keynes, a nombre del Reino Unido, y Harry Dexter White, a nombre de Estados Unidos, llegaron a la reunión con dos planes ya redactados, que pusieron sobre la mesa y sobre los que se construyeron los estatutos definitivos del Fondo Monetario Internacional y del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (o Banco Mundial). El resto de los participantes fueron en gran medida espectadores.
A pesar de las limitadas contribuciones de la mayoría del mundo, que seguía bajo dominio colonial, el propósito del FMI, tal como consta en su Convenio Constitutivo, era claro: nada contribuía a extender el poder del sistema imperial británico. El principal objetivo del Convenio Constitutivo era “facilitar la expansión y crecimiento equilibrado del comercio internacional” y así “contribuir a alcanzar y mantener altos niveles de ocupación y de ingresos reales y a desarrollar los recursos productivos de todos los países miembros como objetivos primordiales de política económica” (FMI, 2020: 2). Para establecer estos “objetivos primordiales”, se le encargó al FMI prevenir que cualquier problema de corto plazo se convierta en crisis de largo plazo, por ejemplo, manteniendo la estabilidad de la tasa de cambio y facilitando préstamos para prevenir espirales de la balanza de pagos “sin recurrir a medidas perniciosas para la prosperidad nacional o internacional” (Ibid.).
Cuando los ex países colonizados ganaron su libertad, la mayoría se convirtió en miembros del FMI sobre la base del Convenio Constitutivo, y en 1961, el FMI creó su Departamento de África. Hasta la crisis de la deuda del Tercer Mundo que comenzó con el impago de México en 1982, el FMI había operado sobre todo proporcionando financiamiento a corto plazo de forma relativamente modesta a través del Servicio de Financiación Compensatoria (1963) y el Servicio de Financiación de Reservas de Estabilización (1969) (FMI, 1999).
Después del default de México, el FMI llevó a cabo lo que su director, Michael Camdessus, llamó la “revolución silenciosa” (Boughton, 2000). Contra su propósito manifiesto, el FMI comenzó a responder a solicitudes de financiamiento puente a corto plazo exigiendo que los países cambiaran radicalmente sus políticas nacionales como condición para aprobarlas. A través de sus nuevos programas, el Servicio de Ajuste Estructural (1986) y luego el Servicio Reforzado de Ajuste Estructural (1987), el FMI puso sobre la mesa una receta única: privatizar la economía, incluido el sector estatal; mercantilizar áreas de la vida humana que hasta ese punto habían estado en el dominio público; terminar cualquier financiamiento de déficit de un gobierno; y disolver cualquier barrera a la inversión de capital extranjero y el comercio, como aranceles y subsidios.
El FMI había experimentado con estas medidas en Bolivia, Chile y Perú en la década de 1950 con éxito limitado antes de convertirlas en la base de su política no hacia todos los países, sino específicamente hacia los Estados en África, Asia y América Latina, que luchaban contra un sistema económico internacional configurado por el colonialismo y el capitalismo. Estos eran los países que en 1964 habían defendido la formación de la Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) para impulsar sus propias propuestas de salida del orden mundial neocolonial, propuestas que fueron aprobadas por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1974 como el Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI). La nueva política del FMI surgió como contestación a la posibilidad de un NOEI, ya que en lugar de permitir un mejor acuerdo sobre los precios de las materias primas o acuerdos de subsidios arancelarios, exigía el retiro de todos estos esquemas anticoloniales. Incluso Raghuram Rajan, el economista jefe del FMI de 2003 a 2007, escribió en su libro Fault Lines [Líneas de falla] que las nuevas políticas del FMI aparecían como “una nueva forma de colonialismo financiero” (2010: 93).
La “revolución silenciosa” del FMI intensificó las crisis que las naciones más pobres enfrentaban, llevándolas a un espiral de endeudamiento y pobreza. La fórmula general de esta espiral es la siguiente:
En 2016, altos cargos del Departamento de Investigación del FMI publicaron un artículo llamado Neoliberalism: Oversold? [Neoliberalismo: ¿sobrevendido?], que argumentaba que “el bucle de retroalimentación adverso” que la austeridad pone en marcha, seguido por una desigualdad aumentada y más austeridad, debería ser roto por un enfoque menos rígido y menos fundamentalista de la “liberalización” y el neoliberalismo (Ostry et. al.). Incluso se sugirió “una mayor aceptación de los controles de capital para hacer frente a la volatilidad de los flujos de capital”. Aunque se produjo una disminución de las condiciones que el FMI exigía para dar sus préstamos en el transcurso de la década anterior a la publicación de este artículo, no hay evidencia de ningún cambio cualitativo en la política del FMI (Kentikelenis et. al., 2016: 543-582).
Guinea, por ejemplo, un país que posee al menos un tercio de la bauxita mundial, entró en la montaña rusa del FMI en 2011 e inmediatamente quedó atrapado en el ciclo deuda-austeridad (Nabé y Yansané, 2011). En 2014, el gobierno guineano de Alpha Condé escribió al FMI que “la política monetaria y fiscal restrictiva” había llevado a una “reducción en el gasto, incluso en inversión interna”, lo que hacía imposible que Guinea respetara “las metas señaladas de gasto en los sectores prioritarios” (Diaré y Nabé, 2014: 5). En otras palabras, Guinea se endeudó para tratar de salir de una crisis, pero el propio endeudamiento provocó recortes en el gasto social y profundizó su crisis. Entre 2019 y 2020, el país vivió un ciclo de protestas provocadas tanto por el intento de Condé de cambiar la Constitución, como por el empeoramiento de la situación económica. Un informe de UNICEF reveló que, en 2019, 25 países muy pobres gastaron más en el servicio de la deuda que en educación, salud y protección social combinadas. Dieciséis de esos países están en el continente africano (UNICEF, 2021: 15).
En los primeros meses de la pandemia, en 2020, el FMI ofreció abrir nuevas ventanas para préstamos que, según ellos, vendrían sin condicionalidades (Georgieva, 2020). La iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda del G20 y otras ofertas similares para pausar los pagos de la deuda sugerían que las naciones más pobres recibieran ayuda para evitar el colapso económico total y lograr acceso a las vacunas. Sin embargo, Oxfam encontró que 13 de los 15 programas de préstamos del FMI durante el segundo año de la pandemia (2021) exigían “nuevas medidas de austeridad como impuestos sobre los alimentos y el combustible o recortes de gasto que podrían poner en riesgo servicios públicos vitales” (Oxfam, 2022). El índice de Compromiso para la Reducción de la Desigualdad revela que 14 de los 16 países de África Occidental planeaban recortar sus presupuestos en un total de 26.800 millones de dólares en 2021 para contener la hemorragia de las crisis nacionales de deuda y que estas políticas han sido fomentadas por los préstamos COVID-19 del FMI (Martin et. al., 2021: 4, 19).
La evidencia es clara: el FMI no solo genera crisis de deuda impulsadas por la austeridad, sino que sus políticas están diseñadas para garantizar y administrar una crisis de deuda permanente, no para eliminar la deuda.
En 2009, la economista de origen zambiano Dambisa Moyo publicó el bestseller instantáneo Dead Aid [Cuando la ayuda es el problema]. El principal argumento de Moyo en el libro era que había poco que mostrar por los cientos de miles de millones de dólares en ayuda extranjera concedidos al continente africano desde 1970. En lugar de impulsar el desarrollo, dijo ella, la ayuda ha financiado la corrupción a gran escala y las guerras civiles, que a su vez han limitado el crecimiento económico del continente. Los argumentos de Moyo contra la ayuda no son nuevos. Su libro se inspiró en la obra del economista conservador británico nacido en Hungría, Peter Bauer, a cuya memoria lo dedica Moyo. Bauer hizo carrera señalando a la ayuda exterior —no al colonialismo ni al neocolonialismo— como principal artífice del subdesarrollo de África (Bauer, 1973: 154-157).
Lo nuevo de Dead Aid era la receta de Moyo. En el capítulo titulado Una solución capital, apelaba por sustituir la ayuda por deuda en el mercado privado. Esto es, pedía a los países occidentales que redujeran significativamente su ayuda a África y, al mismo tiempo, pedía a los gobiernos africanos que compensaran el déficit endeudándose con acreedores privados y tenedores de bonos, como bancos, fondos de cobertura, etc. Para Moyo, se trataba de una solución elegante al problema de la corrupción, que históricamente había asolado al complejo industrial de la ayuda externa. El dinero procedente de mercados de deuda privados no iba a fomentar la corrupción en África porque, según Moyo, los acreedores privados eran lo suficientemente sofisticados como para no invertir en países propensos a la corrupción. Al fin y al cabo, la corrupción actuaba como un lastre para el crecimiento económico, que a su vez amenazaba las perspectivas de reembolso de la deuda. Por otro lado, para acceder al tan necesario crédito privado, los gobiernos africanos tendrían que demostrar a los acreedores privados que estaban comprometidos en luchar contra la corrupción y con invertir los recursos en actividades promotoras del crecimiento. La solución política de Moyo era, por tanto, una solución con la que supuestamente todos salían ganando.
La “solución de capital” de Moyo proporcionó la cobertura intelectual para la financiarización de los flujos de capital hacia África a través de la emisión de los llamados eurobonos (es decir, la emisión de bonos en dólares estadounidenses y euros), cuyo meteórico aumento sumiría al continente en una nueva crisis de deuda en 2020. La primera emisión de eurobonos de Ghana en 2007 fue un punto de inflexión para el continente. El primer bono del país, de 750 millones de dólares, se emitió con mucha fanfarria y fue muy codiciado por los inversionistas financieros de Nueva York y Londres (Reuters, 2007). En un intento por satisfacer los apetitos de los inversionistas, Ghana emitió dos eurobonos adicionales, por un total de 2.000 millones de dólares en 2013 y 2014. Otros países de África no tardaron en seguir su ejemplo (Mensah, 2014). En 2011, Zambia obtuvo su primera calificación crediticia soberana, una especie de calificación sobre crédito, de la agencia de calificación Fitch. Poco después, el país emitió dos eurobonos en rápida sucesión, en 2012 y 2014, un escenario que aumentó la deuda externa de Zambia en un increíble 300% en tres años (Chelwa, 2015). Kenia también se montó en el carro, emitiendo tres eurobonos entre 2014 y 2019 por un total de unos 5.500 millones de dólares (Wafula, 2021).
La emisión de eurobonos en el continente creció a un ritmo increíble en la segunda década del siglo XXI: para 2020, 21 países africanos habían emitido eurobonos, algunos en varias ocasiones. De acuerdo con el Manual del Banco Mundial International Debt Statistics [Estadísticas de la Deuda Internacional] el stock de deuda en eurobonos para el África subsahariana pasó de unos 32.000 millones de dólares en 2010 a 135.000 millones en 2020, lo que supone una tasa de aumento del 322% (World Bank, 2022: 39). En otras palabras, el stock de deuda en eurobonos se ha más que triplicado en apenas 10 años.
La tasa de aumento del stock de deuda en eurobonos entre 2010 y 2020 superó ampliamente a otras fuentes de deuda en moneda extranjera en África. Por ejemplo, la deuda multilateral del Banco Mundial, el FMI, el Banco Africano de Desarrollo y otras instituciones aumentó alrededor de 144% en el mismo período, una tasa que es menos de la mitad del aumento de la deuda en eurobonos. Del mismo modo, la deuda bilateral de gobiernos de África con gobiernos de países como China, Francia, Estados Unidos y Reino Unido también creció a un ritmo del 145%, que también fue menos de la mitad de la tasa de aumento de la deuda en eurobonos (Ibid.).
Vale la pena destacar este último punto sobre la deuda bilateral, dado el argumento sobre la “diplomacia de la trampa de la deuda” que se ha convertido en un lugar común respecto a la deuda con China. Este argumento sostiene que China está utilizando la deuda para atrapar a África en un ciclo perpetuo de endeudamiento y servidumbre. Sin embargo, los hechos muestran un panorama diferente. Aunque el manual International Debt Statistics del Banco Mundial no ofrece desglose por países de la deuda bilateral con África que nos permita aislar el componente chino, muestra que en 2020 la deuda externa total de África con acreedores bilaterales (es decir países), ascendía a 115.000 millones de dólares, frente a la deuda en eurobonos de 135.000 millones.
Más aún, la cifra de deuda bilateral proporcionada por el Banco Mundial es para todos los acreedores bilaterales, lo que implica que la deuda en eurobonos superó a toda la deuda con acreedores bilaterales, lo que incluye China. Un cuidadoso análisis de Debt Justice muestra que la deuda africana con China era de 83.000 millones de dólares en 2020, una cifra inferior a los 135.000 millones de dólares que se debían a los tenedores de bonos privados (2022: 2). Las cifras sobre los préstamos de China y la deuda de África producidos por investigadores que trabajan en la China Africa Research Initiative [Iniciativa de Investigación China-África] (CARI) de la Universidad Johns Hopkins de EE. UU. se citan a menudo para apoyar el argumento de la diplomacia de la trampa de la deuda, a pesar de que sus propios investigadores han publicado artículos que desacreditan dicha narrativa (Brautigam y Rithmire, 2021). Sin embargo, no son muy útiles en este caso concreto porque, según el mismo CARI, su base de datos “no rastrea los desembolsos ni los pagos de la deuda” (CARI, 2023). En otras palabras, la CARI solo se informa de los anuncios en los periódicos sobre préstamos contratados, pero no rastrea si el préstamo salió de China y, si lo hizo, si el gobierno receptor en África lo pagó posteriormente o pagó cuotas del mismo. Entonces, las cifras de CARI pueden estar subrepresentadas de forma que exageren enormemente el verdadero volumen de la deuda de África con China.
Esto viene a demostrar que la actual crisis de la deuda soberana en la que está sumido el continente africano es en gran medida creación de acreedores privados a través de la “moda” de los eurobonos que se apoderó del continente en la segunda década del siglo XXI, ayudada por las justificaciones intelectuales de Dambisa Moyo y otros. A diferencia de lo que sostenía Moyo, los eurobonos no solucionaron el problema de la corrupción que se decía que era endémico con la ayuda del exterior. Por ejemplo, se dice que cientos de millones de dólares de la emisión del primer eurobono de Kenia han “desaparecido”. En Zambia, se han planteado preguntas sobre el destino del dinero de los eurobonos (Mutai, 2023; Mvula y Ching’ambu, 2022). En Mozambique, los préstamos y bonos fueron retirados ilegalmente y mal utilizados por empresas estatales, lo que se conoce como el escándalo de los bonos del atún. Como ilustran estos casos, los banqueros y acreedores privados occidentales han facilitado este tipo de robos (Spotlight on Corruption, 2021; Kuo, 2016).
Finalmente, el análisis de las fuentes de la deuda en África arroja dudas sobre las actuales iniciativas multilaterales dirigidas a resolver el problema de deuda soberana del continente. Un ejemplo es la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda (DSSI, por su sigla en inglés), lanzada por el G20 en mayo de 2020, poco después de que la pandemia de COVID-19 comenzara a conmocionar al mundo, para animar a los acreedores bilaterales y multilaterales a suspender durante un año el pago de intereses de la deuda de los países pobres, incluidos los africanos. La DSSI prácticamente no tuvo éxito, ya que muchos acreedores —con la excepción de unos pocos, como China— se negaron a suspender el pago de intereses (García-Herrero et. al, 2021; Reuters, 2020). Además, muchos analistas enfatizan que la DSSI no era adecuada para el propósito, ya que solo se aplicaba a la deuda oficial (bilateral y multilateral), mientras que la crisis de deuda soberana estaba alimentada en gran medida por una crisis de bonos privados, como se mostró anteriormente.
Cuando la DSSI expiró en junio de 2021 y la crisis de la deuda soberana se agravó, el G20 lanzó el Marco Común para el Tratamiento de la Deuda, que se convertiría en el mecanismo rector para reestructurar la deuda tras los primeros años de la pandemia (Ministerio de Finanzas de Italia, 2023). Desafortunadamente, presenta muchos de los mismos problemas que aquejaban al DSSI. En primer lugar, el Marco Común solo cuenta con mecanismos para resolver el crédito oficial. Pero, como muestra el análisis anterior, la principal fuente de la deuda soberana de África se debe a tenedores de bonos y acreedores privados. Su ausencia produce que los debates sobre la reestructuración de la deuda queden confinados en la esfera teórica, con escaso valor práctico. En segundo lugar, el Marco Común sienta las bases para un comité oficial de acreedores, que en el caso de Zambia está copresidido por Francia y China. Se considera que Francia representa al antiguo Club de París de países acreedores, que juntos constituyen una parte considerable del crédito oficial concedido a Zambia. China es codirectora dado que ha surgido como una fuente importante de crédito para África, y en particular para Zambia. Sin embargo, la estructura y la gobernanza del comité de acreedores de Zambia con los dos copresidentes ha abierto el país a maniobras geopolíticas y, en el proceso, prácticamente ha paralizado las perspectivas de una verdadera reestructuración de la deuda a corto plazo.
Los cincuenta y cuatro Estados soberanos africanos son muy diferentes entre sí, con idiomas, historias, desafíos sociales y económicos, y posibilidades distintas. No obstante, están unidos por un proyecto político que se ha institucionalizado a través de la Unión Africana y sus marcos jurídicos y organizativos, y por una crisis de la deuda soberana neocolonial.
La parte final de este dossier se divide en dos secciones. La primera es una declaración del Colectivo de Economía Política Africana que sirvió de base para el análisis presentado en este dossier. La segunda parte desarrolla la sección financiera de Un plan para salvar el planeta, un documento elaborado por 26 institutos de investigación de todo el mundo (ALBA-TCP, et. al., 2021: 34). Estas alternativas son provisionales y requieren mucha más elaboración teórica y práctica, que es precisamente la tarea del Colectivo de Economía Política Africana.
Muchos países del Sur Global, especialmente los africanos, están actualmente inmersos en crisis fiscales, resultado sobre todo de una tormenta perfecta de eventos globales. La pandemia de COVID-19 disparó una recesión económica mundial, que a su vez repercutió en las economías nacionales. La actual guerra en Ucrania ha alterado las vitales cadenas mundiales de suministro de alimentos, fertilizantes y energía, lo que ha aumentado las facturas de importación de muchos países y presionado sus presupuestos. La crisis fiscal es fundamentalmente el resultado de una acumulación insostenible de deuda soberana en la última década, alimentada por el crédito barato de las economías occidentales y alentada por las instituciones financieras internacionales, incluido el FMI. La pandemia de COVID-19 y la guerra en Ucrania empeoraron lo que ya era una situación delicada.
Muchos países pobres están recurriendo al FMI como una fuente creíble de financiamiento en el momento actual, en gran parte alentados por las afirmaciones de que el FMI ha reformado sus viejos malos hábitos y ya no exige una austeridad aplastante como condicionalidad (FMI, febrero 2021). Ya en 2016, los economistas del FMI publicaron un mea culpa en el cual más o menos confesaban los pecados del pasado y prometían que habían pasado página (Ostry et. al., 2016; Chelwa, 2016). La evidencia, sin embargo, sugiere cualquier cosa menos un FMI reformado. Un estudio de la Organización Internacional del Trabajo que rastreó cuidadosamente las condicionalidades del FMI en 2020, cuando muchos países estaban lidiando con cargas sanitarias y financieras relacionadas con la pandemia de COVID-19, descubrió que en la mayoría de los 148 países examinados, el FMI seguía exigiendo austeridad como condición para conceder ayuda (Razavi et. al, 2021).
El gobierno de Zambia, el primer país en entrar en default como resultado de la pandemia, cerró recientemente un acuerdo de financiación con el FMI con la condición firmada de “una consolidación fiscal amplia, concentrada en la parte inicial y sostenida” (en palabras del FMI); en otras palabras, austeridad en blanco y negro (FMI, septiembre 2022). El FMI quiere que el gobierno de Zambia reduzca su gasto en miles de millones de dólares en los próximos tres años, lo que será brutalmente percibido por la mayoría pobre (Chelwa, 2022). El gobierno de Sri Lanka, un país cuyo auge impulsado por la deuda se detuvo espectacularmente a comienzos de este año, también está solicitando ayuda del FMI, y los primeros indicios muestran que las condiciones adjuntas al acuerdo serán tan indefendibles como las del acuerdo de Zambia (Doyle, 2022). El gobierno de Ghana también está buscando desesperadamente otro acuerdo con el FMI, después que el último fuera celebrado como el acuerdo que “devolvería el brillo a una estrella emergente en África” (Africanews, 2023; FMI, 2019).
Todo esto demuestra que el FMI no puede ser más la respuesta a los retos económicos de las naciones más pobres. Junto a sus instituciones hermanas, el FMI ha proporcionado “ayuda” a los países pobres desde su creación en 1944 y sin embargo muchos de esos países han permanecido pobres a pesar de ello. La razón es que la ayuda del FMI nunca ha enfrentado los factores estructurales que han continuado relegando a muchos países a las filas de los pobres. Como diagnosticaron hace muchos años académicos como Walter Rodney y André Gunder Frank, el desarrollo en el Norte se sustenta en el subdesarrollo en el Sur (Gunder Frank, 1966; Rodney, 2018). Visto así, el FMI, como institución arquetípica del Norte, está obligada a mantener y reforzar este statu quo. ¿Cómo explicar si no la solución del FMI a los problemas financieros de Zambia, por ejemplo? La receta del Fondo ignora el hecho de que las minas de cobre del país, de propiedad extranjera, siguen generando miles de millones para sus accionistas en el exterior, pero pagan poquísimo en impuestos en un país en el que los impuestos a la renta anuales estimados para un solo proyecto minero podrían haber ascendido a casi la mitad del presupuesto nacional de abastecimiento de agua y saneamiento de 2020 (Mulé y Nsenduluka, 2021).
Para la liberación económica de África y del Tercer Mundo en general se requiere un nuevo tipo de aparato institucional que promueva la cooperación en lugar de la competencia. Esto significaría, por ejemplo, establecer acuerdos monetarios que eviten el dólar estadounidense, que es una fuerte palanca de la condicionalidad del FMI y un arma de la política exterior de EE. UU. Este tipo de propuestas, largamente esperadas, ya están en marcha en algunas partes del mundo, como en América Latina, donde el presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, y el presidente de Argentina, Alberto Fernández, han propuesto el establecimiento de una moneda regional, el sur, que podría utilizarse para liquidar reclamaciones transfronterizas y almacenar reservas (Fernández y Lula da Silva, 2023). La ardua tarea de resolver los detalles técnicos relacionados con la implementación de monedas regionales como esta debe comenzar lo antes posible (Salfiti, 2023). África, por ejemplo, necesita un banco continental que sea totalmente de propiedad del pueblo y que sirva de auténtica herramienta para reforzar las políticas industriales soberanas. El influyente Banco Africano de Desarrollo, con su importante cuota de accionistas occidentales, no es adecuado para este fin (AFDB, 2023).
Además, existe una necesidad urgente de restaurar y fortalecer la capacidad y autonomía de los Estados africanos para cumplir su agenda de desarrollo. La capacidad estatal y la autonomía estatal dependen de la capacidad de movilizar adecuadamente los ingresos tributarios, un área en la cual estos Estados han seguido obteniendo malos resultados. La relación entre impuestos y PIB, una medida de la movilización de recursos, ha permanecido increíblemente baja en África, en gran parte como consecuencia de los flujos financieros ilícitos que continúan desvaneciendo miles de millones de dólares del continente cada año (ATAF et. al., 2022; UNCTAD, 2022). Como consecuencia, la prestación adecuada del tipo de servicios sociales que sostienen la dignidad de las personas (seguridad social, salud, educación, etc.) siguen siendo obstaculizada (Ortiz et. al., 2019). Además, la escasa recaudación fiscal de los países más pobres obliga a muchos gobiernos a buscar la salida fácil de endeudarse en los mercados internacionales de capitales, poniendo en marcha peligrosas dinámicas de endeudamiento que, en última instancia, conducen a los gobiernos de nuevo a los brazos poco cariñosos del FMI. En particular, las condicionalidades del FMI rara vez confrontan el hecho de que la capacidad y la autonomía estatales se han erosionado en África en buena medida como resultado de las prácticas de evasión de impuestos de las empresas transnacionales.
Igual de problemático es el papel protagónico que el FMI y sus instituciones aliadas han asumido en la lucha para salvar al planeta del cambio climático. La respuesta del FMI al cambio climático, que tiene influencia debido a su desmesurado papel en el mundo, señala al sector capitalista privado como la solución a los problemas del planeta (Africanews, 2022). Todo esto es irónico dado que el apetito insaciable del sector capitalista privado por ganancias a toda costa ha sido el responsable por la crisis climática.
El Tercer Mundo debe reimaginar un camino para salir de nuestra crisis actual que no dependa del FMI, de sus instituciones aliadas ni del capital occidental. Los últimos 70 años han demostrado que la dependencia de estas instituciones solo sirve para atrapar al Tercer Mundo en un estado perpetuo de subdesarrollo. Necesitamos un conjunto de instituciones y marcos emancipadores que conduzcan a la independencia total del Tercer Mundo.
Esta es una tarea que el Colectivo de Economía Política Africana (CAPE, por su sigla en inglés) ha decidido asumir con seriedad. CAPE es un nuevo grupo de académicos africanos de diferentes trayectorias vitales comprometidos con la emancipación económica y por tanto total del continente africano y del Tercer Mundo en general. CAPE espera recuperar el conocimiento y la política emancipatoria de una generación anterior de intelectuales que surgieron del movimiento post independencia en la década de 1960 y reformularlas para responder a las necesidades del mundo actual. Las lecciones de esa generación y la infraestructura institucional que construyó se han olvidado en gran medida como resultado de los programas de ajuste estructural (PAE) inspirados por el FMI y el Banco Mundial que comenzaron en los años 80. Los PAE son responsables de una destrucción generalizada, incluido el vaciamiento de las comunidades académicas progresistas de África y de gran parte del Tercer Mundo. Es precisamente a estas comunidades a las que CAPE espera dar vida para reconstruir un presente y un futuro que se centre en las necesidades y aspiraciones de las mayorías.
Âurea Mouzinho
Peter Magati
Crystal Simeoni
Hibist Kassa
Brian Kamanzi
Ndongo Samba Sylla
Grieve Chelwa
Ihsaan Bassier
En el transcurso de las dos últimas décadas, el dominio de los tenedores de bonos occidentales y de las IFI controladas por Occidente se ha debilitado a medida que otros países —principalmente China— se han convertido en el principal socio comercial de los Estados africanos, así como en su mayor prestamista. Cabe destacar que la condonación de la deuda pública y privada por parte de China durante la pandemia ha presionado a las IFI a repensar la dureza de su modelo de gobernanza basado en la austeridad y el pago de la deuda.
La apertura proporcionada por el financiamiento chino no es solamente una oportunidad para pedir más préstamos: es una oportunidad para que los Estados africanos construyan proyectos de desarrollo genuinos y soberanos en este clima. Estos proyectos deben aprovechar múltiples oportunidades para recaudar fondos y la fragilidad del poder del FMI también debe ser utilizada para avanzar en políticas fiscales y monetarias que se basen en una agenda comprometida con la resolución de los problemas del pueblo africano, no con facilitar las exigencias de los ricos tenedores de bonos y de los Estados occidentales que los respaldan. Hay una serie de mecanismos sobre la mesa para evitar la trampa deuda-austeridad impulsada por el FMI. Algunos de ellos se enumeran a continuación, ampliando el texto ya publicado Un plan para salvar el planeta.
Invalidar deudas históricas y rescatar activos robados
Construir códigos tributarios progresivos
Reformar la infraestructura bancaria nacional
Crear fuentes de financiamiento alternativas a la trampa deuda-austeridad del FMI
Potenciar el regionalismo
1 Nota de la traducción: La versión en español carece de este subtítulo, que en inglés es también el título del primer capítulo. En español el primer capítulo se denomina La política fiscal de la pandemia a la guerra. https://www.imf.org/es/Publications/FM/Issues/2022/04/12/fiscal-monitor-april-2022#Overview
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