O acordo de Fausto da África com o Fundo Monetário Internacional

Um pesadelo que retorna todas as noites

Desde sua formação em 1944, o FMI focou principalmente no fornecimento de financiamento de curto prazo para evitar que países, particularmente na Europa devastada pela guerra que começava sua reconstrução, entrassem em colapso sob o peso de crises de balanço de pagamentos. Isso foi ilustrado pelo primeiro empréstimo do FMI, 25 milhões de dólares para a França em 1947, que tinha como objetivo evitar uma desvalorização catastrófica do franco. Foi somente depois de 1952 que o FMI começou a considerar o financiamento de longo prazo, particularmente no Terceiro Mundo, mas o tornou condicional a certas mudanças importantes em sua orientação política. Por exemplo, por meio do recém-desenvolvido Acordo de Stand-By (ASB), o FMI forneceria financiamento de curto e longo prazo a um país do Terceiro Mundo se ele reduzisse seus déficits orçamentários (“consolidação fiscal”), controlasse a inflação (“ajustes de política monetária”) e conduzisse reformas estruturais importantes, como privatizar serviços estatais e criar condições de mercado que favorecessem o setor privado (“aumentar a competitividade”). A doação do FMI ao Chile em 1955 de 12,5 milhões de dólares foi a primeira a ser estruturada por meio do ASB e a exigir condições. A principal fonte de receita do Chile eram as exportações de cobre, que estavam em alta demanda naqueles anos devido à reconstrução após a Segunda Guerra Mundial. O Chile teve poucos problemas para pagar este primeiro ASB, o que estabeleceu um precedente do FMI para exigir pagamento e rejeitar a estratégia de perdão de dívida.¹

As condições impostas para tomar empréstimos do FMI produziram uma reação quase imediata de populações que não estavam dispostas a aceitar condições de austeridade para si mesmas para pagar empréstimos mal estruturados. Protestos anti-FMI ocorreram na Grécia (1953) e na Argentina (1956), onde os governos colocaram seu relacionamento com os credores ocidentais e o FMI à frente de seu próprio povo. É importante compreender a política desse momento: enquanto o FMI estabeleceu uma estrutura política em torno de condições para impor a modernização do Terceiro Mundo, ele aceitou regras mais justas para aliados ocidentais, como a República Federal da Alemanha. Foi detalhado no Acordo de fevereiro de 1953 sobre Dívidas Externas Alemãs que a Alemanha deveria reconciliar suas dívidas em sua moeda nacional, e foi proibido usar mais de 5% de suas receitas de exportação para pagar sua dívida. Também se beneficiaram de uma taxa de juros preferencial limitada a um máximo de 5% (Governo do Reino Unido, 1959). Estava claro no final da década de 1950 que a lógica da política do FMI era garantir que os países recém independentes, em grande parte no Sul Global, permanecessem dentro de uma estrutura econômica neocolonial. Eles não poderiam tentar impor sua soberania, e apenas aqueles com fidelidade ao aparato de segurança ocidental teriam alguma margem de manobra em relação às regras.

O FMI não teve um papel ativo no continente africano até que o processo de descolonização se estabelecesse completamente. Em 1962, o primeiro ASB para um país africano foi um empréstimo ao Egito. Uma série de ASB se seguiu, indo principalmente para Estados do norte da África (Marrocos, 1963; Tunísia, 1964; Argélia, 1966) e para os Estados recém independentes de Gana (1966) e Quênia (1967). Kwame Nkrumah, de Gana, recusou-se a se envolver com o FMI, entendendo que isso interferiria na soberania nacional; foi somente após o golpe de estado contra Nkrumah que o novo governo militar foi ao FMI. Jomo Kenyatta, enquanto isso, foi ao Fundo apenas porque o Quênia havia emergido do colonialismo por meio de uma guerra sangrenta e destrutiva que ruiu sua economia. Imensas flutuações nos preços do chá e do café, as principais exportações do país, agravaram uma situação difícil. Nenhum desses Estados abordou o FMI com entusiasmo. Eles conheciam seus problemas desde o início. Em seu livro de referência de 1965, Neocolonialismo: O último estágio do imperialismo, Nkrumah descreveu a ajuda multilateral por meio de organizações internacionais como o FMI como uma armadilha neocolonialista. “Essas agências têm o hábito de forçar os possíveis tomadores de empréstimo a se submeterem a várias condições ofensivas, como fornecer informações sobre suas economias, submeter suas políticas e planos à revisão do Banco Mundial e aceitar a supervisão da agência sobre seu uso de empréstimos”, escreveu Nkrumah (1965, p. 188).

Devido à falta de alternativas credíveis, em alguns casos, os países africanos também buscaram ajuda de longo prazo para projetos de grande escala do Banco Mundial e do FMI. Durante o período de 1952 a 2023, quase metade dos compromissos assumidos pelo FMI foram com países africanos, em grande parte devido à falta de alternativas continentais (African Future Policies Hub et al., 2024). Até 2023, a dívida externa total do continente foi estimada pelo Banco Africano de Desenvolvimento em 1,152 trilhão de dólares, com pagamentos anuais de serviço da dívida de 163 bilhões (acima dos 61 bilhões em 2010) (African Development Bank Group, 2024). O relatório State of Play of Debt Burden in Africa 2024 [Situação do peso da dívida na África 2024] do African Export-Import Bank apontou vários fatores-chave: níveis de dívida já altos, com aumento particularmente rápido nas mãos de credores privados, e o custo do empréstimo vinculado à dívida externa crescendo “marcadamente” (Afreximbank Research, 2024; Poplawski-Ribeiro et al., 2024). Para agravar a situação, baixas taxas de poupança interna (principalmente devido ao aumento da austeridade e da inflação) e uma falta de controle sobre a extração e exportação de matérias-primas deixaram muitos países africanos em uma espiral monetária séria. A cada ano, portanto, quando a equipe de estudo do FMI chega a qualquer uma das 54 capitais do continente, o pesadelo da arrogância do FMI começa de novo e a armadilha das condicionantes, austeridade, baixa poupança, mais empréstimos e maior dívida deixa as populações entregues ao desespero.

Instituições da África

Para evitar a “armadilha neocolonial”, Nkrumah e outros insistiram na necessidade de criar instituições africanas robustas tanto para gerar unidade política quanto para construir integração econômica em todo o rico continente africano. A Organização para a Unidade Africana (OUA) deu início ao processo em 1963, seguido pela Declaração de Monróvia (1979), o Plano de Ação de Lagos (1980), o Tratado de Abuja (1991), a Declaração de Sirte (1999) e a Agenda 2063 da União Africana (2013). Central para esse processo foi o reconhecimento da necessidade de cooperação regional (por meio da construção de Comunidades Econômicas Regionais ou CER), uma área de livre comércio continental e a criação de um sistema de unificação monetária (incluindo talvez uma moeda continental). Para a unidade monetária, os países africanos concordaram em construir um Banco Central Africano, um Banco Africano de Investimento (AIB, na sigla em inglês), uma Bolsa de Valores Pan-Africana e um Fundo Monetário Africano, com 2016 e 2018 sendo as datas-alvo de estabelecimento para os três últimos. Nenhuma dessas instituições viu a luz do dia.²

Dado o domínio das potências coloniais no continente africano, a política monetária não foi delegada às colônias até as últimas décadas do domínio colonial. Em alguns casos, como nas antigas colônias francesas, esse domínio estrangeiro persistiu após a independência. Pouquíssimos Estados africanos desenvolveram bancos centrais (o primeiro foi na África do Sul — um país sujeito ao colonialismo de um tipo especial — em 1921). Em 1931, o Imperador Haile Selassie fechou o antigo e privado Banco da Abissínia e estabeleceu um moderno Banco da Etiópia, que poderia ter se tornado uma iniciativa importante no banco central do continente, mas foi fechado após a invasão italiana em 1935. Após a independência de Gana em 1957, o novo governo em Accra criou o Banco de Gana, mas sua soberania foi restringida pelo FMI em 1966 (após o golpe que removeu Nkrumah). Dada a escassez de fundos no continente devido à pilhagem colonial, os primeiros bancos centrais tornaram-se instituições para atrair financiamento em vez de núcleos para planejamento monetário de longo prazo ou para qualquer objetivo social direto (como defender o pleno emprego). A experiência de bancos centrais independentes não foi, portanto, significativa o suficiente e levou parcialmente a uma falta de confiança na criação de um Banco Central Africano ou Banco Africano de Investimento (AIB). É importante registrar que o AIB foi previsto para ficar em Trípoli, Líbia, com fundos iniciais vindos das vendas de petróleo de um fundo soberano líbio. A derrubada do governo de Muammar al-Gaddafi em 2011 suspendeu essa conversa.³

Das três instituições, o Fundo Monetário Africano foi o mais promissor. Em um estudo-chave de 1985 pela Comissão Econômica das Nações Unidas para a África (Uneca), os autores escreveram que, como não há “um sistema monetário unificado na África, os bancos centrais individuais acham difícil responder efetivamente aos caprichos da situação monetária internacional” (Comissão da ONU para a África et al., 1985, p. 1-2). Como os bancos centrais da África “dificilmente consultam uns aos outros sobre política monetária”, continua o relatório, e há uma ausência de qualquer outro mecanismo para consulta, “o continente precisa de uma instituição regional”. Os autores do estudo indicaram ainda seis problemas:

1. o poder decrescente da política monetária doméstica para lidar com a atual crise econômica;
2. a crescente influência de fatores externos em tais políticas;
3. o declínio drástico na capacidade de geração de renda de exportação da África e o consequente esgotamento das reservas cambiais dos países;
4. déficits crescentes na balança de pagamentos e a consequente desaceleração ou interrupção do crescimento do desenvolvimento;
5. aumento das taxas de juros e outros encargos sobre empréstimos externos;
6. dívida externa crescente, que criou cumulativamente um círculo vicioso do qual muitas economias africanas não conseguiram sair.

A menos que haja grandes mudanças, o relatório observa, “estima-se que a situação econômica da África será pior no final desse século do que é agora” (idem, p. 2). Essa é uma mensagem clara. Quarenta anos depois, uma declaração análoga sobre o século XXI poderia ser feita.

Área de Livre Comércio Continental Africana

Um dos impedimentos mais sérios à criação desses acordos continentais é o baixo nível de comércio intra-africano, causado pela baixa capacidade de fabricação e processamento na maioria dos países.⁴ Os baixos níveis de integração são causados pelos altos níveis de exportação de matérias-primas não processadas e manufaturadas para outros continentes e a consequente importação de bens de fora da África. A participação da África na manufatura global caiu de 1,9% em 1980 para 1,5% em 2010) e está diminuindo (na África Subsaariana, a participação da manufatura no PIB caiu de 13% em 2000 para 10% em 2017) (Banco de Desenvolvimento Africano, 2022). A situação é tão terrível que a OUA (agora União Africana, ou UA) proclamou em julho de 1989 que 20 de novembro seria comemorado como o Dia da Industrialização da África (que foi então adotado pelas Nações Unidas) (Assembleia Geral da ONU, 1989). Em 2012, os Estados-membros da UA começaram a negociar uma Área de Livre Comércio Continental Africana (AfCFTA), que foi então acordada em 2018. Há imenso entusiasmo pelo tratado porque sua área territorial inclui mais de 1,3 bilhão de pessoas com um PIB combinado de 3,4 trilhões de dólares (Banco Mundial, 2020). No entanto, a África do Sul e a Nigéria — a primeira e a quarta maiores economias da África — ameaçam a viabilidade da AfCFTA porque estão colocando seus interesses nacionais à frente dos interesses continentais.

A AfCFTA tem uma tarefa enorme pela frente. Atualmente, o comércio intra-africano representa apenas 15% do comércio total na região (Afreximbank, 2024, p. 2). Parte disso tem a ver com a forma colonial da infraestrutura do continente, que foi inicialmente entendida como um obstáculo nas duas primeiras décadas da independência. Na maioria dos países africanos, estradas e ferrovias foram projetadas para transportar mercadorias de minas e campos para portos e para ligar centros provinciais com capitais coloniais. Pouca infraestrutura existia. A reconstrução de redes de transporte continua cara. Por isso uma série de iniciativas continentais, como o Escritório de Rodovias Transafricanas (1971); Programa de Política de Transportes da África Subsaariana (1987); Programa para o Desenvolvimento de Infraestrutura na África (2012); e a Rede Ferroviária Integrada de Alta Velocidade Africana (2013), não conseguiram avançar. A estimativa mais confiável sugere que os países africanos precisarão levantar de 130 bilhões a 170 bilhões de dólares por ano para começar a lidar com a lacuna de infraestrutura (Banco de Desenvolvimento Africano et al., 2022, p. 11). Apesar dos benefícios potenciais, o investimento privado simplesmente não está disponível, e o investimento público foi espremido até secar. Os países africanos começaram a contar com várias iniciativas globais, como a Iniciativa Cinturão e Rota da China (2013), o Global Gateway da União Europeia (2021) e a Parceria para Infraestrutura e Investimento Global dos países do G-7 (2022).

Estudos de caso: Quênia e Zâmbia

Quênia

Em 18 de junho de 2024, protestos de massa liderados por jovens eclodiram em todo o Quênia, culminando na invasão do Parlamento queniano sete dias depois. O Projeto de Lei de Finanças de 2024, uma peça legislativa que propunha uma série de medidas fiscais que concederiam concessões aos ricos e às corporações multinacionais às custas dos pobres do Quênia, estava sendo contestado (Nyabola, 2024). O projeto de lei buscava aumentar as receitas do governo cobrando impostos adicionais sobre alimentos (como ovos, batatas, pão e óleo vegetal), transporte público, absorventes higiênicos e transações de dinheiro móvel — os tipos de bens e serviços vitais para o bem-estar da classe trabalhadora do Quênia (Okubasu, 2024). Embora o projeto de lei tenha sido ostensivamente vendido como sendo uma criação do Tesouro Nacional do Quênia, ele foi efetivamente o resultado de um acordo de financiamento que o governo queniano havia firmado com o FMI em abril de 2021. Muitos dos jovens manifestantes nas ruas estavam cientes desse fato e, portanto, em alguns círculos, os protestos eram conhecidos como manifestações “anti-FMI”. Em 27 de junho de 2024, dois dias após os manifestantes invadirem o parlamento, o presidente William Ruto anunciou a retirada do projeto de lei junto com a demissão de todo o seu gabinete, incluindo o ministro das Finanças Njuguna Ndung’u. As ações do presidente Ruto foram sem precedentes na história do Quênia.

Os protestos históricos anti-FMI do Quênia foram contra muitos, incluindo o FMI, que vinham argumentando há algum tempo que havia se reformado de sua insistência na austeridade antipobre que havia sido uma característica definidora de suas intervenções nas décadas de 1980 e 1990. Por exemplo, em 2016, o FMI publicou um ensaio notável intitulado “Neoliberalismo: Exagerado?”, apresentando uma crítica parcial dos princípios definidores do neoliberalismo. Os autores escreveram:

Há muito o que comemorar na agenda neoliberal […] No entanto, há aspectos que não foram entregues como esperado. Nossa avaliação está confinada aos efeitos de duas políticas: remoção de restrições à movimentação de capital através das fronteiras de um país (a chamada liberalização da conta de capital); e consolidação fiscal, às vezes chamada de “austeridade”, que é uma abreviação para políticas para reduzir déficits fiscais e níveis de dívida. Uma avaliação dessas políticas específicas (em vez da ampla agenda neoliberal) chega a três conclusões inquietantes:

• Os benefícios em termos de aumento do crescimento parecem bastante difíceis de estabelecer quando se analisa um amplo grupo de países.
• Os custos em termos de aumento da desigualdade são proeminentes. Tais custos resumem o trade-off entre os efeitos de crescimento e equidade de alguns aspectos da agenda neoliberal.
• O aumento da desigualdade, por sua vez, prejudica o nível e a sustentabilidade do crescimento. Mesmo que o crescimento seja o único ou principal propósito da agenda neoliberal, os defensores dessa agenda ainda precisam prestar atenção aos efeitos distribucionais (Ostry, 2016).

O FMI concluiu: “Os decisores políticos e as instituições como o FMI que os aconselham devem ser guiados não pela fé, mas pela evidência do que funcionou” (idem).

Como seria de se esperar, essa publicação causou comoção no mundo das finanças e da economia. O economista Rick Rowden argumentou que o FMI havia lançado “uma bomba política” e que sua crítica ao neoliberalismo era semelhante ao “Papa declarando que não há Deus” (Rowden, 2016). Mark Weisbrot, codiretor do Centro de Política Econômica e Pesquisa (CEPR), disse brincando que era como se Donald Trump tivesse escrito um artigo de opinião com o título “Insultando seus oponentes: exagerado?” (Weisbrot, 2016). Mais importante, alguns passaram a ver o mea culpa do FMI como um sinal de uma mudança esperançosa na forma como o fundo conduziria seus negócios no futuro. Essas esperanças foram estimuladas pelos comentários de Kristalina Georgieva, diretora do FMI desde 2019, que alertou notavelmente contra “a força sufocante da austeridade” (Koutsokosta, 2021).

Nesta seção, estudamos de perto duas incursões relativamente recentes do FMI na África para determinar se o fundo realmente se reformou de maneiras que apoiariam aspirações amplamente sustentadas por soberania. Especificamente, estudamos os termos financeiros de dois grandes programas acordados com o Quênia (em abril de 2021) e a Zâmbia (em setembro de 2022).

O FMI e o Quênia

No início da última década, a economia do Quênia foi anunciada como uma das estrelas em ascensão da África pelo The Economist (2013). Encorajado por esse otimismo da imprensa e pelo conselho do FMI para diversificar as fontes de seu crédito, o país entrou em uma onda de empréstimos que viu seu estoque de dívida externa aumentar em mais de 300%, de 7 bilhões de dólares em 2010 para 34 bilhões em 2020 (Banco Mundial, 2021, p. 95). As Estatísticas da Dívida Internacional do Banco Mundial mostram que os pagamentos do serviço da dívida cresceram de 90 milhões de dólares em 2010 para 1,2 bilhão em 2020 (idem). Com um perfil de dívida tão insustentável, a economia queniana foi previsivelmente enviada para uma espiral econômica com a chegada da pandemia de Covid-19 no início de 2020.

Em 19 de março de 2021, o Ministro das Finanças do Quênia, Ukur Yatani, e o Governador do Banco Central, Patrick Njoroge, escreveram em conjunto uma carta endereçada à diretora do FMI, Kristalina Georgieva, na qual imploraram por assistência imediata para enfrentar os crescentes custos do serviço da dívida, uma economia em declínio e a pandemia global. A carta deles declarou explicitamente: “desejamos solicitar um acordo [de financiamento de três anos] sob o Programa de Financiamento Alargado (EFF, na sigla em inglês) e o Programa de Crédito Estendido (ECF, na sigla em inglês) [totalizando] 2,3 bilhões de dólares” (FMI, 2021a, p. 48).

Yatani e Njoroge continuaram argumentando que o empréstimo, se concedido, preencheria as “lacunas de financiamento fiscal e externo” do Quênia e restauraria a saúde econômica do país em tempo recorde. Georgieva prontamente apresentou a carta ao conselho executivo do FMI para consideração, juntamente com um relatório detalhado sobre o estado da economia queniana que havia sido preparado por economistas do FMI. Duas semanas depois, em 2 de abril de 2021, Georgieva anunciou em Washington que eles haviam considerado favoravelmente o pedido do Quênia e concedido ao país o valor total que havia sido solicitado.

No entanto, perdido em todas as comemorações estava o fato de que o FMI havia estruturado o empréstimo de forma que o Quênia não recebesse os 2,3 bilhões de dólares de uma só vez, mas o fizesse em parcelas ao longo de um período de três anos (FMI, 2021b). A aprovação do conselho executivo significou que uma quantia de 307 milhões de dólares foi imediatamente disponibilizada ao país, mas o saldo de cerca de 2 bilhões só seria liberado após o Quênia satisfazer as condições do FMI (idem).

Quais eram essas condições? Primeiro, o eixo central do programa seria a consolidação fiscal alcançada por meio de aumentos de impostos e cortes de gastos. Do lado dos gastos, o FMI queria ver uma redução drástica no saldo fiscal primário do Quênia de um déficit de 5% do PIB em 2021 para um superávit de 0,2% do PIB até 2024, praticamente eliminando bilhões de dólares em gastos do governo em uma janela muito estreita de apenas três anos. Do lado dos impostos, o FMI queria que o Quênia aumentasse sua relação imposto/PIB, uma medida da eficiência da arrecadação de impostos, de 12,9% do PIB em 2021 para 15,6% até 2024 (FMI, 2021a, p. 11). Geralmente, aumentos na eficiência da arrecadação de impostos são desejáveis, pois podem proporcionar ao Estado os recursos necessários para investir em setores sociais. Nesse caso, no entanto, a maioria dos aumentos na eficiência tributária teria que ser suportada por aumentos em impostos, como sobre salários, imposto sobre valor agregado, serviços financeiros móveis e assim por diante, que afetam desproporcionalmente a classe trabalhadora. Os impostos cobrados do setor privado do Quênia e de corporações multinacionais foram deixados praticamente inalterados.

A segunda parte do programa exigiu as chamadas reformas estruturais e de governança. Quanto às primeiras, o FMI argumentou que os subsídios às empresas estatais do Quênia estavam adicionando um fardo desnecessário às finanças do país. Consequentemente, o fundo queria ver o apoio governamental reduzido às seguintes estatais: Kenya Railways, Kenya Airways, Kenya Ports Authority, Kenya Airports Authority, Kenya Power, Kenya Electricity Generating Company e Kenya Ports Authority. Também destinadas a cortes de gastos estavam as três maiores universidades públicas. O FMI também queria que o governo fortalecesse sua estrutura anticorrupção, identificando-a como um fator determinante dos problemas fiscais do país (Tricontinental, 2024).

A parte final do programa abordou arranjos monetários. O FMI exigiu que o Banco Central do Quênia mudasse de uma política monetária acomodatícia (taxas de juros mais baixas) para uma política monetária mais rígida (taxas de juros mais altas) no médio prazo. Essas condições deveriam ser rigorosamente monitoradas por meio de avaliações trimestrais pelo FMI. O fracasso em cumprir algumas ou todas elas, colocava em risco o programa e a suspensão de novos desembolsos. Esse ponto é importante devido ao truque nas palavras. O programa foi anunciado como o programa das autoridades quenianas. Por que exigiu um monitoramento tão próximo e por que estava vinculado a desembolsos financeiros se foi totalmente projetado e pertencia ao governo queniano?

Como estabelecido por uma vasta literatura, as condições do FMI eram anticrescimento, antipobres e, mais importante, antidesenvolvimento. Sem surpresa, embora o ECF/EFF devesse ser executado até abril de 2024 (três anos), as autoridades quenianas solicitaram uma extensão, fundos adicionais e uma nova linha de crédito sob o Programa de Resiliência e Sustentabilidade (RSF, na sigla em inglês) (FMI, 2024). O RSF veio com outra rodada de condições que eram semelhantes aos acordos anteriores. Em outras palavras, embora a austeridade não tivesse funcionado sob o ECF e o EFF, o governo queniano bizarramente pediu mais austeridade na esperança de que a dose adicional funcionasse de alguma forma.

Zâmbia

A Zâmbia foi um dos países que foi visto como estando à beira da decolagem no início da segunda década do século XXI. A previsão para o preço do cobre (o esteio do país) era esperançosa devido ao aumento da demanda pela commodity vinda de uma China em crescimento. Em 2011, a Zâmbia obteve sua primeira classificação de crédito soberano da Fitch, dando-lhe a licença para tomar empréstimos nos mercados de capital internacionais. A dívida externa da Zâmbia aumentou em incríveis 1.100% de 1 bilhão de dólares em 2011 para 12 bilhões no final de 2019 (Chelwa, 2025). Os pagamentos do serviço da dívida dispararam de 67 milhões em 2011 para 1 bilhão em 2019, consumindo 16% do orçamento nacional de apenas 2% em 2011 (idem). Dada a similaridade da trajetória da dívida da Zâmbia com a do Quênia, não foi surpreendente que, quando o choque da Covid-19 chegou, a economia da Zâmbia, assim como a do Quênia, despencou. Em novembro de 2020, alguns meses após o início da pandemia, a Zâmbia cessou os pagamentos de juros sobre sua dívida externa e se tornou o primeiro país na era da Covid-19 a entrar em moratória.

Assim como o Quênia, a Zâmbia recorreu ao FMI em busca de assistência. Dois anos após a moratória em 8 de agosto de 2022, a ministra das Finanças da Zâmbia, Situmbeko Musokwatane, e o governador do Banco Central, Denny Kalyalya, escreveram uma carta urgente endereçada à diretora do FMI, Kristalina Georgieva:

o Governo da Zâmbia solicita o apoio do FMI [sob] este programa de políticas […] O pedido é para assistência financeira através de um acordo [de três anos] sob o Programa de Extensão de Crédito (ECF), cobrindo o período de 2022 a 2025, em um valor de [$1,2 bilhão] […] Este apoio financeiro e o impacto catalisador do programa do Fundo nos ajudariam a abordar nossas necessidades urgentes de balanço de pagamentos (totalizando 11 bilhões de dólares ao longo de 2022–2025) e apoiar nossa agenda de reformas. Pretendemos usar metade do financiamento do FMI como apoio orçamentário e a outra metade para reconstruir amortecedores, aumentando a posição de reserva internacional do país (FMI, 2022a).

Como no caso do Quênia, o pedido foi aprovado. Duas semanas depois, em 31 de agosto, o conselho executivo do FMI imediatamente deu ao governo zambiano acesso a 185 milhões de dólares, com o restante de cerca de 1,1 bilhão a ser desembolsado ao longo de três anos e vinculado, como no caso queniano, a condições.

Ao derivar as condições da Zâmbia, o FMI viu os objetivos do novo ECF como segue:

O programa proposto apoiado pela ECF visa restaurar a estabilidade macroeconômica e promover um crescimento mais alto, mais resiliente e mais inclusivo […] e é adaptado para abordar os desafios macroeconômicos mais urgentes da Zâmbia, a saber: (i) restaurar a sustentabilidade por meio do ajuste fiscal e da reestruturação da dívida; (ii) criar espaço fiscal para gastos sociais para amortecer o fardo do ajuste; e (iii) fortalecer a governança e reduzir as vulnerabilidades à corrupção, inclusive por meio da melhoria da gestão financeira pública. O programa buscará garantir que as políticas monetárias e cambiais apoiem a restauração da estabilidade macroeconômica, as reservas internacionais retornem a níveis adequados e o setor financeiro permaneça estável (FMI, 2022b).

O programa da Zâmbia, como o do Quênia, tinha três objetivos: austeridade fiscal, reformas estruturais e de governança e, finalmente, reformas monetárias. Em termos de austeridade, o ECF da Zâmbia foi muito mais agressivo do que o do Quênia, exigindo “uma consolidação fiscal ampla, antecipada e sustentada” entre 2022 e 2025 (FMI, 2022a). Especificamente, o FMI queria ver o déficit fiscal reduzido de 6% do PIB no início de 2022 para um superávit fiscal de 3,2% do PIB em 2025 (Lusaka Times, 2022).

Essa drástica consolidação fiscal teve dois lados: reduções de despesas e aumentos de impostos. Do lado das despesas, o FMI queria que o governo zambiano reduzisse as despesas públicas em bilhões de dólares de 2022 a 2025. Eles exigiram uma interrupção imediata de novas despesas de capital (em bens públicos como estradas e usinas de energia) e uma redução ou eliminação de despesas favoráveis aos pobres e à classe trabalhadora. Na última categoria, o FMI queria que o governo abolisse os subsídios de combustível e eletricidade, embora isso levasse a aumentos no custo de vida (Chelwa, 2024). Crucialmente, o FMI destacou o altamente bem-sucedido Farm Input Support Programme [Programa de Apoio a Insumos Agrícolas] (FISP), que havia sido introduzido em 2002 e havia ajudado muito a soberania alimentar da Zâmbia ao fornecer suporte de insumos a milhões de agricultores camponeses. O FMI exigiu que o governo reduzisse seu financiamento ao FISP de 3% do PIB no início de 2022 para 1% do PIB até 2025. Uma análise recente argumentou que essa decisão é em grande parte responsável pela crise de fome que envolveu a Zâmbia em 2024 e continua até os dias atuais (Mushinge & Chelwa, 2024).

Aumentos de receita foram responsáveis pelo outro lado da consolidação fiscal. Aqui, como no caso queniano, o fardo dos aumentos seria suportado em grande parte pelos pobres por meio de impostos mais altos sobre salários e por meio de uma redução no número de bens que tinham sido taxados a zero para fins de imposto sobre valor agregado (IVA). Como é bem sabido, o IVA é um imposto regressivo no sentido de que impacta mais os pobres do que os ricos, e os governos frequentemente cobram uma taxa zero sobre algumas necessidades para proteger os pobres. Neste caso, o FMI recomendou a remoção de tais isenções. Impostos sobre lucros corporativos e especialmente lucros realizados das gigantescas casas multinacionais de mineração da Zâmbia foram dificilmente alterados e em alguns casos foram reduzidos.

Uma segunda parte das condições do FMI se concentrou em reformas estruturais e de governança. Assim como no Quênia, o FMI mirou nas empresas estatais da Zâmbia. A principal delas foi a Zambia Electricity Supply Corporation (Zesco), cujo subsídio implícito o FMI queria que o governo eliminasse, o que aumentaria as tarifas de eletricidade cobradas de famílias pobres. Além disso, o FMI queria que o governo começasse a elaborar planos para a possível privatização da empresa de eletricidade ou, no mínimo, desmembrá-la em unidades menores que seriam mais fáceis de administrar.

Uma parte final do programa do FMI, preocupada com a condução da política monetária, incentivou o aperto monetário (aumento das taxas de juros), um cenário que afetaria o custo do crédito em toda a economia.

Essas condições deveriam ser monitoradas de perto por meio de revisões semestrais que vinculavam o desempenho satisfatório à liberação de novos desembolsos do empréstimo ECF. Assim como no caso do Quênia, o FMI se referiu ao programa de condições como “caseiro”, outro truque de linguagem destinado a enganar os leitores a pensar que as prescrições políticas foram derivadas autonomamente pelo governo zambiano. Sem surpresa, a economia zambiana tem lutado para se recuperar durante a vida do empréstimo ECF. O empréstimo atual está previsto para expirar em outubro de 2025, e o ministro das finanças sugeriu recentemente que pediria ao FMI uma extensão e aumento do empréstimo de forma semelhante ao Quênia (Hill, 2025).

Os estudos de caso do Quênia e da Zâmbia mostram que a austeridade do FMI está viva e bem, apesar dos protestos da organização em contrário, uma realidade que é generalizada em todo o Sul Global. Um estudo de 2021 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) descobriu que o FMI estava tragicamente ainda solicitando austeridade como uma pré-condição para assistência durante os piores meses da pandemia de Covid-19 (OIT, 2021). Um novo livro dos economistas políticos Alexandros Kentikelenis e Thomas Stubbs intitulado A Thousand Cuts (2023) descobriu que o único aspecto consistente da política de empréstimos do FMI durante o período de 1980 a 2019 foi sua insistência na austeridade, especialmente nos países mais pobres (Kentikelenis & Stubbs, 2023).

Em vez de gerar desenvolvimento e aumentar a soberania, as incursões do FMI na África continuam empobrecendo o continente enquanto corroem a soberania nacional e seu projeto continental mais amplo. O Senegal, por onde começamos este dossiê, está em uma encruzilhada. Uma auditoria do governo mostra que a administração anterior relatou dados incorretamente, o que refletiu encargos de dívida e déficits orçamentários muito menores. Isso significa que os empréstimos foram garantidos com base em falsas presunções (Asamaan, 2025). O FMI, portanto, suspendeu a linha de crédito de 1,8 bilhão de dólares para o país. Agora, o governo de Diomaye Faye, que chegou ao poder com um mandato progressista, buscará um novo empréstimo do FMI em junho (TRT Afrika, 2025). Outros caminhos se abrirão para o Senegal ou ele estará fadado a seguir em frente com a agenda de dívida e austeridade do FMI que atormenta os países do Sul Global há décadas?

Notas

Referências